Конституция и гражданское общество

Национальным центром по правам человека, Национальной ассоциацией негосударственных некоммерческих организаций, Центром устойчивого развития и Институтом государства и права Академии наук при поддержке программы по правовой реформе в Узбекистане Агентства США по международному развитию (USAID LRP) 11 мая с.г. в Ташкенте организуется международная конференция на тему «Конституционные реформы: роль и статус институтов гражданского общества».

Конференция проводится в рамках реализации задач по глубокому изучению зарубежного и международного опыта конституционного развития, определенных в фундаментальной книге Президента Узбекистана Ш.М.Мирзиёева «Стратегия развития Нового Узбекистана», а также в ряде его выступлениях (в частности, в инаугурационной речи 6 ноября 2021 года и Праздничном поздравлении Народа Узбекистана в связи с 29-й годовщиной принятия Конституции Республики Узбекистан). Первое аналогичное мероприятие было организовано 14 декабря 2021 года.   

Цель настоящего международного форума – обмен мнениями о национальном, зарубежном и международном опыте и выработка рекомендаций по дальнейшему укреплению конституционно-правовых основ деятельности институтов гражданского общества как важнейшего условия реализации принципов «Общество – инициатор реформ» и устойчивого развития.

Что следует понимать под гражданским обществом?

В современной политико-правовой практике зарубежных стран признано своеобразное понимание гражданского общества. Большинство юристов, политиков и экспертов привержено западноевропейским и североамериканским, т.е. классическим представлениям гражданского общества, характерным для индустриальной эпохи. Ибо идея гражданского общества является одним из компонентов западной общественной и правовой мысли. В теории (в юриспруденции, глобалистике, политологии, социологии, философии) немало путаницы в определении особенностей современных гражданских обществ, связи государства, бизнеса, негосударственных некоммерческих организаций, общественных объединений и т.п.

Изучение современных истоков и развития идеи гражданского общества свидетельствует, что «гражданское общество» – дискуссионная концепция, которая по-разному использовалась в течение последних 300 лет и которая приобрела особую актуальность в современную эпоху глобализации.

Сегодня большинство ученых и исследователей соглашается с тем, что гражданское общество (или «третий сектор») относится к «социальному взаимодействию, не охватываемому государством или экономикой». Гражданским обществом называют:

во-первых, не зависящую от государства, но взаимодействующую с ним относительно самостоятельную систему институтов с развитыми экономическими, культурными, правовыми и политическими отношениями между его членами;

во-вторых, общество граждан, которое находится на стабильно высоком социальном, экономическом, политическом, культурном и нравственном уровне, создавая вместе с государством развитые правовые и социальные связи.

Ценностным основанием гражданского общества является личность. Если в гражданском обществе личность тождественно человеку вообще и данное понятие призвано подчеркнуть глубинное равенство всех людей в обществе, то в своей реальности в гражданском обществе человек предстает как гражданин, как экономически самостоятельный человек, собственник, пребывающий в нравственно-правовом состоянии, называемом гражданственностью. Став юридической величиной, гражданин превратился в лицо, а гражданственность трансформировалось в гражданство.   

Содержание понятия «гражданское общество», которое применяется международным сообществом, разъясняет определение, сформулированное Центром гражданского общества Лондонской школы экономики и политических наук (Великобритания): «Гражданское общество означает арену добровольной коллективной деятельности, сосредоточенной вокруг общих интересов, целей и ценностей. Гражданское общество, как правило, охватывает таких институциональных форм с различными уровнями формализации, как зарегистрированные благотворительные организации, неправительственные организации, местные общественные группы, женские организации, профессиональные ассоциации, профсоюзы, группы взаимопомощи, социальные движения, бизнес-ассоциации, коалиции и объединения адвокатов».

Это определение широко применяется институтами Европейского Союза и донорскими организациями, поскольку оно вписывается не только в концепции, возникшие вместе с процессом глобализации, но и в те концепции различных и многоуровневых организаций, которые сейчас находятся на стадии развития.

ООН называет гражданское общество «третьим сектором» наряду с правительством (первый сектор) и частными предприятиями (второй сектор). Всемирный банк определяет организации гражданского общества (ОГО) как широкое множество формальных и неформальных организаций: общественные группы, неправительственные организации (НПО), профсоюзы, группы коренных народов, благотворительные и религиозные организации, профессиональные ассоциации и фонды.

При этом «третий сектор» предоставляет гражданам возможность реализовать свой потенциал, повысить общественно-политическую, социально-экономическую и правовую культуру, обеспечить свои интересы и отставать их. Одним из важнейших критериев и результатов их деятельности является «воспитание граждан», основой которого является «гражданственность» личности, которую составляют моральная, политическая и правовая культура, чувство собственного достоинства, внутренней свободы и одновременно переживание за общественные идеалы, за приоритеты государства, благо своего народа и его дружеские отношения в мировом сообществе.

Следует отметить, что в ХХI веке идея гражданского общества успела обрести множество толкований, порой противоположных, но магистральной линией является позитивная оценка состояния гражданского общества и закономерной стремление превратить эту идею в реальность. 

Решение вопроса о конституционных характеристиках гражданского общества зависит в первую очередь от того, что мы понимаем под гражданским обществом вообще. Первое, что мы должны при этом сделать, - определить системный подход к такому пониманию. Единственно верный подход вряд ли существует, возможны разные методологические установки, так или иначе соотносящиеся между собой. Необходим конституционный выбор.    

Таким образом, первичной и неотъемлемой сущностной характеристикой гражданского общества является автономия от государства. Оно представляет собой сложную сеть свободно формируемых добровольных ассоциаций, отличных от государственных органов, действующих независимо или в партнерстве с государственными органами. Гражданское общество отличается от государства, но не обязательно находится в конфликте с ним. Отдельно от государства, но при условии верховенства Конституции и закона, гражданское общество представляет собой общественно-правовое достояние, которое создают и управляют свободные лица.

Конституционная характеристика гражданского общества

Гражданское общество имеет ряд конституционных характеристик. Конституция гражданского общества призвано обеспечивать защищенность и гарантированность устоявшихся правоотношений между личностью, обществом и государством. 

Сравнительный анализ зарубежного конституционного опыта и международно-правовых норм, имеющих отношение к деятельности институтов гражданского общества, показывает, что безопасные и благоприятные условия для работы гражданского общества должны поддерживаться устойчивой национальной правовой системой, основанной на международных стандартах в области прав человека.

Важное значение имеет конституционное закрепление основ гражданского общества. Личность, общество и государство, выступают основными субъектами таких отношений и являются объектами конституционно-правового регулирования.

В данном контексте отмечу, что первоначально конституции «первой волны» были «государственными», т.е. регулировали деятельность в основном трех ветвей государственной власти, а также республиканский и конституционный строй общества. Конституции «второй волны» охватывали вопросы защиты достоинства и прав, свобод и законных интересов человека. Конституции «третьей волны» и новейшие конституции, принятые за последние 30 лет, включали вопросы защиты «коллективных прав», «прав общества в целом», т.е. регулировали институтов гражданского общества.

Развитие конституционализма в Узбекистане тоже идет по этому пути, в русле общемировых тенденций. Так, Президент Узбекистана Ш.М.Мирзиёев в фундаментальной книге «Стратегии развития Нового Узбекистана» подчеркивает коренную смену парадигмы общественного и государственного развития страны: организацию впредь деятельности власти на основе нового принципа: «человек – общество – государство».

Особая роль Конституции заключается в закреплении статусов всех, трех составляющих обозначенной триады – личности, общества и государства, в том числе – выражении соотношения современного государства и гражданского общества и определении «сферы ответственности» каждого из них за обеспечение свободы личности.

Конституция кристаллизуется на стыке личности, государства и гражданского общества и распространяется на три стороны: на личность, на общество и на государство. Конституционная основа гражданского общества – объективное пространство как совокупность мер возможного.   

Конституция – основной закон гражданского общества и государства, обладающий высшей юридической силой, посредством которого (в соответствии с многовековым юридическим опытом и устремлениями народа) учреждаются основы общественного и государственного строя и механизмы их действия, направленные на укрепление государства и обеспечение прав и свобод граждан.

При этом в Конституции не всегда включена терминология, прямо определяющая политико-правовую сущность общественного строя. Однако, косвенно из конституционных норм, устанавливающих формы собственности, тип экономической системы, принципы организации власти и положения человека в обществе и государстве, правила политико-правового участия гражданина в управлении государственными и общественными делами, вытекают конституционные характеристики конкретного по месту и времени общества. Из этих конституционно-правовых характеристик в первом приближении становятся понятны перспективы существования и развития гражданского общества.

Ввиду того, что гражданское общество представляет собой динамичное образование, оно все шире и глубже закрепляется в современных конституциях мира. Существуют и конституции, прямо использующие термин «гражданское общество». Например, в преамбуле Конституции Казахстана говорится об «осознании народом Казахстана себя как миролюбивого гражданского общества», Конституции Литвы (преамбула) – стремлении народа к «открытому, справедливому, гармоничному гражданскому обществу и правовому государству», Конституции Болгарии (статья 4, п.2.) – о гарантиях «каждому гражданину жизнь, достоинство и права личности» и «создании условия для свободного развития человека и гражданского общества».

При этом сравнительный анализ показывает, что во многих конституциях зарубежных стран гражданское общество закрепляется декларативно, в них отсутствует закрепление четкого и эффективного механизма взаимоотношений между государством и институтами гражданского общества, данные вопросы отсылаются в текущие законодательные акты.

Особенности конституционного закрепления гражданского общества связана с его юридическими характеристиками. Динамичность гражданского общества предопределяется его характеристиками как автономной, самоорганизующейся, саморегулируемой и плюралистичной среды. Но эти характеристики могут быть предметом правового исследования, прежде всего конституционного, поскольку связаны с конституционными правами, свободами и принципами, которые конституируют пространство свободы (автономии) личности, гражданского общества и значительную часть правомочий его институтов.

Конституционные основы институтов гражданского общества

Весьма важно изучение вопроса конституционного регулирования основ организации и деятельности институтов гражданского общества.

Традиционно в качестве фундаментального для гражданского общества закрепляется конституционное право на объединение (свобода объединения (ассоциации)). Причем, в последнее время получило распространение его широкая интерпретация, в рамках которой в качестве его субъекта рассматриваются не только общественные объединения, но и другие некоммерческие и даже коммерческие организации.

Сравнительно-правовой анализ содержания конституций зарубежных стран показывает, что они обычно регулируют некоторые общие вопросы, относящиеся к неправительственным организациям:

• порядок создания общественных объединений (говорится о свободе объединений, устанавливается добровольный порядок создания общественных организаций, их государственная регистрация для получения прав юридического лица);
• их самостоятельность, автономия;
• роль в жизни общества (для участия граждан в общественной и государственной жизни, делах государства, развития инициативы и активности граждан);
• основные принципы структуры и деятельности (при самостоятельном определении внутренней организации и сферы деятельности);
• порядок прекращения деятельности (судебный порядок);
• обязательное соответствие организации и ее деятельности Конституции, законам государства и собственному уставу.

В законодательстве принято различать два вида создания субъектов права: нормативно-явочный и разрешительный. Так, вопрос регистрации общественных объединений отмечен в некоторых конституциях зарубежных стран. В частности, в ч. 3 ст. 44 Конституции Болгарии установлено, что закон определяет организации, которые подлежат регистрации. В разных государствах регистрацией общественных объединений занимаются различные ведомства (министерство юстиции, министерство внутренних дел). В ряде государств регистрацию общественных объединений осуществляют суды общей юрисдикции (Болгария, Румыния, Португалия и др.).

Во многих конституциях установлено, что объединения (в том числе общественные) создаются свободно, явочным порядком. Однако важным условием создания общественного объединения является наличие предусмотренного законодательством числа инициаторов его образования. Так, зарубежное законодательство устанавливает разные лимиты количества граждан, необходимые для создания ассоциаций – в Египте требуется 9 человек, Индии, Пакистане и Непале – 7, в Сальвадоре – 20, в Румынии – 21, в России по общему правилу – 3 человека (гораздо более строгие условия установлены для создания политических партий и некоторых других общественных объединений).

Положения о допустимости ограничения прав и свобод закреплены во многих международных актах: во Всеобщей декларации прав человека (п. 2 ст. 29), Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (ст. ст. 4, 8), Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. ст. 12,18, 19, 21), а также Сиракузских принципах толкования ограничений и отступлений от Международного пакта о гражданских и политических правах, принятых в мае 1984 г.

В некоторых конституциях даны общие формулы ограничений прав и свобод. Так, в ст. 19 Основного закона ФРГ названы общие правила ограничений прав и свобод:

во-первых, поскольку какое-либо основное право может быть ограничено законом или на основании закона, такой закон должен иметь общий характер, а не относиться только к отдельному случаю; кроме того, в законе должно быть названо это основное право с указанием статьи Конституции;

во-вторых, существо содержания основного права ни в коем случае не может быть затронуто.

Во многих конституциях содержатся статьи, ограничивающие право на объединение, в частности, запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности государства, подрыв его безопасности, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной и иной розни. Также могут быть ограничения в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лица.

Так, в ст. 9 Основного закона ФРГ устанавливается: «Объединения, цели и деятельность которых противоречат уголовным законам или направлены против конституционного строя или против идеи взаимопонимания народов, запрещаются». Пункт 5 ст. 22 Конституции Испании устанавливает, что запрещаются тайные и военизированные объединения. Статья 48 Конституции Эстонии устанавливает, что запрещаются общества, союзы и партии, цели или деятельность которых направлены на насильственное изменение конституционного строя Эстонии либо иным способом вступают в противоречие с законом, устанавливающим уголовную ответственность.

В ряде конституций закреплено положение о том, что ограничение права на объединение возможно только в силу судебного решения (ст. 22 Конституции Испании, ст. 46 Конституции Португалии, ст. 48 Конституции Эстонии, ст. 28 Конституции Грузии).

Ряд конституций фиксируют нормы о ликвидации общественных объединений. Различается два вида судов, которые решают вопросы ликвидации общественных объединений: суды общей юрисдикции и конституционные суды. Ликвидация общественных объединений по решению судов общей юрисдикции предусмотрена в конституциях Турции (ст. 12), Дании (ст. 78), Испании (ст. 22), Португалии (ст. 46), Эстонии (ст. 48), Турции (ст. 33), Азербайджана (ст. 67), Грузии (ст. 26), Украины (ст. 37).

Все возрастающую роль в контроле за деятельностью общественных объединений, в том числе и в решении вопроса об их ликвидации, играет конституционное правосудие. В ряде конституций дается перечень квалификационных признаков неконституционности партий и общественных объединений, закреплены полномочия конституционных судов разрешать вопросы об их конституционности, запрещении их деятельности и ликвидации: Германии (ст. 20), Албании (ст. 24), Болгарии (ст. 149), Словакии (ст. 129), Азербайджана (ст. 153). общественных объединений.

Гражданское общество: конституционное и социальное значение

Сравнительное изучение конституционного развития зарубежных стран свидетельствует о тенденции развития и укрепления институтов социального партнерства и общественного контроля. Все чаще чувствуется социальный и экономический эффект от реализации государственной политики содействия развитию гражданского общества:

во-первых, неправительственные организации создают 3-9% ВВП в развитых стран (например, 5% в Бельгии);

во-вторых, в общественном секторе стран Европейского Союза трудоустроено от 4,4% до 14% трудоспособного населения; в общественном секторе стран Европейского Союза работает в 10 раз больше людей, чем в легкой промышленности, и в 5 раз больше, чем в пищевой промышленности. В странах Центрально-Восточной Европы общественные организации получают втрое больше внутренних и внешних инвестиций на социальную сферу, чем государственные и коммунальные учреждения социального направления;

в-третьих, гражданское общество создало, по различным оценкам, в мире более 25 млн. оплачиваемых рабочих мест. Это позволяет освобождать государство от реализации отдельных для нее социальных задач с сохранением высоких социальных стандартов для населения. В Германии это позволяет государству экономить 30-37% стоимости таких услуг.

В Дании имеют давние традиции и действуют профсоюзы, группы взаимного страхования, кооперативы и другие объединения. Гражданское общество в Дании является хорошо организованным и влиятельным. В 2010 г. стоимость добровольной работы в Дании составляла 9,6% валового внутреннего продукта и примерно 35% населения Дании занимались бесплатной добровольной работой в таких сферах как спорт, политика, социальная работа.

Великобритания также подписала в ноябре 1998 г. – «Соглашение о взаимоотношениях между правительством и добровольным общественным сектором в Англии». Обеспечение общественного контроля считается критически важной концепцией для эффективного функционирования государства и общества. Как правительственные, так и частные стороны (фонды, научные учреждения) играют важную роль в мониторинге эффективности государственной политики.

Конституция Италии 1947 г. закрепляет право народной инициативы (2 ст. 71), которая не заканчивается народным голосованием, а обязательно рассматривается парламентом, принцип разделения властей, подчиненность государства праву, приоритет прав человека и гражданина. Статья 2 Конституции устанавливает, что «Республика признает и гарантирует неотъемлемые права человека, как отдельной личности, так и в общественных организациях, где личность развивается и требует выполнения ненарушимых обязанностей политической, экономической и социальной солидарности».

Сравнительное исследование основ конституционного строя Японии, Индии, Индонезии, Бразилии, Китайской Народной Республики, Польши, Венгрии и Болгарии, позволяет сделать вывод: им присуща специфика, обусловленная историческими, политическими, социально-экономическими и иными особенностями. Им присущ демократизм избирательной системы, наличие развитого института местного самоуправления, посредством которого осуществляются непосредственные формы народовластия по управлению государственными и общественными делами.

Особое место в Конституциях занимают принципы демократии, верховенства права, приоритет прав и свобод человека и гражданина. Это создает определенную правовую базу для формирования конституционного строя, свойственного правовому государству, что создает предпосылки для формирования гражданского общества в этих государствах с учетом конкретных внутригосударственных особенностей и тенденций.

На пути Конституции и правового гражданского общества

Конституция, закрепляя комплекс норм, характеризующих основные направления жизни общества, способствует формированию правовой культуры членов гражданского общества и созданию юридических традиций гражданского общества. Иными словами, идеи, воплощенные в нормах Конституции, в целом оказывают влияние на функционирование институтов гражданского общества. Ведь Конституции закрепляет основные принципы организации гражданского общества, фиксирует их права и обязанности, содержит гарантии реализации прав, обязанностей и полномочий субъектов правоотношений.

С другой стороны, гражданское общество, активно участвуя в выработке ключевых положений Конституций, формирует право, адекватное своему развитию. Более того, гражданское общество способствует налаживанию механизма реализации конституционных идей, закрепленных в правовых нормах.

В данном контексте Конституция рассматривается как цивилизованный регулятор, позволяющий на основе идей справедливости, гуманизма, равноправия реализовывать демократические права и свободы, способствовать развитию гражданского общества. Ведь необходимым условием функционирования гражданского общества и правового государства является существование свободной личности. Такая личность выступает как самоценная и самодостаточная сила, способная взаимодействовать с другими личностями во имя общих целей, интересов, ценностей.

Исходя из сравнительного анализа конституционного развития зарубежных стран и Узбекистана, можно прийти к следующим выводам.

Первый вывод: повсеместно отмечается рост социальной активности членов гражданского общества, выражающийся в осознанном желании участвовать в решении вопросов, традиционно относящихся к ведению органов государственной власти. Развитие гражданской активности является объективным процессом, сопровождающим демократизацию экономической, правовой, социальной областей человеческой деятельности (эти процессы характерны и для Нового Узбекистана).

Второй вывод: указанный процесс демократизации политической и социальной жизни гражданского общества в Узбекистане во многом связан с эволюцией самих отношений в социуме: всё большее значение приобретают не иерархические связи, характерные для традиционного общества, а горизонтальные отношения, формирующиеся в частном пространстве, которые транслируются на отношения в публичной сфере.

Третий вывод: изменения в обществах чаще происходят вследствие развития информационных технологий, принципиальным образом изменяющих качество коммуникации, которая является основой и сущностью гражданского общества. Современные технологии позволяют выстраивать указанные горизонтальные связи со многими политическими акторами. С освоением демократических форм социального управления нарастает многообразие участников, формирующих решения – как социальные, так и политические. Вследствие этого связь между государством и обществом эволюционирует от вертикальной к горизонтальной, от авторитарно-единоличного монолога к диалогу, в котором участниками являются государственные структуры, СМИ, институты и организации гражданского общества, отдельные политические и общественные деятели, активные граждане.

Четвертый вывод: необходимость использования концепции гражданского общества обусловлена существенным усложнением функций современного государства и задачей привлечения потенциала всего гражданского общества для их решения. Государство не может осуществлять все функции, которые постоянно расширяются, и часть из них следует разделить с гражданским обществом.

Пятый вывод: требуется развитие общественного контроля государственного управления, которое представляет собою всё более сложную, технологичную и объёмную систему общественных отношений. Повышению эффективности управления органами государственной власти требуется постоянный независимый общественный мониторинг оценки её решений гражданским обществом.

Шестой вывод: ещё одним следствием развития новых информационных технологий стало появление глобального гражданского общества. По словам известного немецкого философа Юргена Хабермаса: «всемирная диффузия стала по-настоящему заразительной», что означает феномен гражданского общества не является уникальным атрибутом европейской культуры.

Методологическими установками, позволяющими наметить пути к Конституции гражданского общества, являются следующие факторы:

во-первых, гражданское общество по своей природе является конституционным феноменом. Поэтому вне признания и учета конституционных характеристик гражданского общества оно как действительность понято в целом быть не может;

во-вторых, в своей действительности гражданское общество не представляет собой некое универсальное и однотипное всем обществам образование, а специфично в применении к каждому конкретному обществу. Поэтому следует признать множество конституционных моделей гражданского общества, как теоретических интерпретаций действительных общественных состояний;

в-третьих, отдельные институты гражданского общества присущи любому обществу, но реальностью гражданского общества становится только при условии их системной связи в действительности. 

По итогам предстоящей международной конференции предполагается принятие рекомендаций и издание материалов форума. Участникам мероприятия будут представлены материалы первой международной конференции на тему «Современный конституционализм: национальный и зарубежный опыт» (Ташкент, 14 декабря 2021 г.), а также первый том многотомника «Конституционные реформы: опыт стран мира», издаваемого Национальным центром по правам человека, Центром устойчивого развития и Институтом государства и права Академии наук Узбекистана.

Акмал Саидов,

первый заместитель Спикера Законодательной палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан,

директор Национального центра

Республики Узбекистан по правам человека