НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Введение

Улучшение эффективности и качества процесса законотворчества является необходимым условием для успешного достижения государством экономической силы, социального благополучия, создания благоприятного международного инвестиционного климата и развития зрелого гражданского общества. На сегодняшний день в нормотворческом процессе Республики Казахстан ведутся работы по совершенствованию законопроектной деятельности, для более эффективного механизма разработки и принятия Закона.

Качество разрабатываемых и принимаемых законов является ключевым фактором для обеспечения стабильности всей правовой системы. Поэтому важно уделять серьезное внимание качеству законов уже на этапе их разработки. Это не только означает соблюдение правил и требований юридической техники, но и соответствие разрабатываемых законов принципам казахстанского права. Как я уже не раз отмечал, это можно обеспечить только при участии ученых-юристов в процессе разработки правовых актов.

Важная роль в законотворческой деятельности должна отводиться юридическому сообществу, при этом ученые-юристы должны активно участвовать в законопроектных материалах и методах.

Для подготовки данной статьи были изучены труды казахстанских и зарубежных ученых в области юриспруденции и политологии. Основными нормативными материалами, использованными в ходе исследования, являются:

1) Закон Республики Казахстан «О правовых актах» от 6 апреля 2016 года; 2)Правила законотворческой работы Правительства Республики Казахстан»;

3) Консультативный документ регуляторной политики к проекту закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества» (по состоянию на декабрь 2023 года).

Основными методами, используемыми в данной статье, являются метод правового анализа, анализ нормативно-правовых и теоретических источников, метод компаративистики и правового моделирования.

Результаты и обсуждение

В отечественной юриспруденции проведено множество исследований, касающихся нормотворчества и процесса разработки правовых актов. Академик Зиманов С.З. называл законотворчество «живым процессом». Он писал, «что вместе с законами должно работать нормативное поле действия законов. Для того чтобы в дальнейшем исключить возможность хаотичного восприятия населением правовых норм, необходимо переходить «от количества к качеству», то есть от множества неработающих законов к активно действующим и благотворно воспринимаемым народом законов». Академик Сапаргалиев Г.С. еще в 2005 году на международной научно-практической конференции «Перспективы Казахстанского парламентаризма как важнейшего института демократизации и устойчивого развития страны» отметил, что законотворчество – это единый процесс, который нельзя делить на виды.

Более того, Гайрат Сапаргалиевич выделил некоторые основные принципы законотворческого процесса, которые и актуальны по сей день, это:

• принцип конституционной законности;
• принцип согласованного функционирования Парламента, Президента и Правительства;
• принцип научной обоснованности; принцип демократизма;
• принцип стабильности;
• принцип реальной исполняемости;
• принцип непротиворечивости законов;
• принцип учета положительного опыта законотворчества передовых государств.

Профессор Тлембаева Ж.У. в статье «Планирование законотворческой деятельности и его значение в совершенствовании законодательства и законодательного процесса Республики Казахстан» отметила, что «существующая на сегодняшний день законодательная база по регламентации законотворческой процедуры является достаточно четкой и продуманной. Однако подробная регламентация планирования законопроектной деятельности не снимает всех проблем законотворчества. Практика принятия законов свидетельствует о слабом контроле за соблюдением качества и сроков, лоббировании ведомственных интересов, недостаточно глубоком анализе планируемых инициатив. Для законотворческого процесса характерны недостаток ресурсов, негативно влияющий на качество законов, несогласованность в действиях государственных органов в законодательном процессе, короткие сроки законодательных процедур и др. Все это порождает потребность в исследовании проблем законодательного урегулирования вопросов, связанных с планированием законотворческой деятельности, и разработке мер по его совершенствованию».

В свою очередь, профессор Жалыбин С.М., будучи председателем Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Мажилиса Парламента РК, для улучшения технологии законотворческого процесса предложил создать единый координирующий орган, не входящий в состав законодательной либо исполнительной ветвей власти, который должен обладать рекомендательно-консультативными функциями по подготовке и рассмотрению законопроектов. К таким функциям должен относиться анализ различных предложений и аргумен- тации по внесению тех или иных поправок. Также он акцентировал внимание на роли институтов гражданского общества в законотворческой деятельности. «Ведь без учета мнений объединений граждан, партий, профсоюзов надлежащая законодательная деятельность невозможна». Касательно участия субъектов в нормотворческом процессе можно рассмотреть мнения следующих зарубежных ученых. В своем исследовании А. Малько выделяет «народ» как один из ключевых участников рассматриваемого процесса. Автор подчеркивает, что граждане имеют право выражать свою волю и мнения относительно государственных вопросов. Также, аналогичный взгляд представляется у В. Кудрявцева и В. Казимирчука, которые рассматривают нормотворчество как деятельность, направленную на развитие правовой системы - как на государственном, так и на общественном уровнях. В работе В. Корельского обсуждаются два основных субъекта нормотворчества: народ и государственные органы. По его мнению, эти субъекты действуют и обладают властью в различных сферах: народ формирует нормы через референдумы, в то время как компетентные органы власти используют свои полномочия на основе других законных принципов.

Таким образом, нормотворческий процесс представляет собой сложную и взаимосвязанную систему этапов, начиная с подготовки и разработки проекта нормативного акта до его принятия и официального введения в силу. Важно признать не только официальные процедуры, но и вклад различных участников, формирующих государственную волю через обсуждение и предложения по содержанию нормативных актов.

Как известно, законотворческий процесс в Республике Казахстан осуществляется в соответствии с конституционными принципами и процедурами, установленными законодательством страны.

Основным Законом Республики Казахстан, регулирующим процесс нормотворчества, является Закон «О правовых актах» от 6 апреля 2016 года (далее – Закон о право- вых актах). Необходимо отметить, что настоящий Закон регулирует общественные отношения, связанные с порядком разработки, представления, обсуждения, принятия, регистрации, введения в действие, измене- ния, дополнения, прекращения, приостановления действия и опубликования право- вых актов Республики Казахстан.

Согласно статье 61 Конституции Республики Казахстан, право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики, депутатам Парламента, Правительству и реализуется исключительно в Мажилисе. Между тем Закон о правовых актах определяет различные подходы к разрабатываемым проектам Законов Правительства и проектам законов, разработанным в порядке законодательной инициативы Президента Республики Казахстан и депутатов Парламента Республики Казахстан.

Так, для проектов Законов, разрабатываемых Правительством, определяются дополнительные требования. А именно:

1) Планирование подготовки проектов законодательных актов, где перспективное планирование подготовки проектов законов должно осуществляться в рамках Концептуального плана законотворческой работы;

2) Порядок реализации права законодательной инициативы Правительством Республики Казахстан (статья 17-1 Закона), где для Правительства определяется отдельный механизм разработки, к примеру, подготовка консультативного документа регуляторной политики;

3) Обсуждение консультативного документа и проекта закона с общественностью (в том числе и с общественными советами), которое требует размещения на интернет-портале открытых нормативных правовых актов для публичного обсуждения, а также публичные слушания и дебаты.

4) Проведение в соответствии с Предпринимательским кодексом Республики Казахстан анализа регуляторного воздей- ствия (АРВ), когда проектом Закона затрагиваются интересы субъектов частного пред- принимательства.

Помимо этого, для законопроектов, разрабатываемых Правительством, предусмотрены отдельные Правила законотворческой работы. Данные Правила определяют порядок разработки, размещения, публичного обсуждения, согласования консультативных документов регуляторной политики, а также проектов законов, подготавливаемых в порядке законодательной инициативы.

Таким образом, для законопроектов, разрабатываемых Правительством, предусмотрены дополнительные механизмы, которые предполагают более детальное и всестороннее рассмотрение такого проекта Закона. Как показывает практика, зачастую, отсутствие ряда требований для инициированных депутатами законопроектов приводит к лоббированию со стороны государственных органов. Ведь «в упрощённую процедуру» законодательной инициативы депутатов Парламента не относятся такие значимые аспекты, как: 1) разработка консультативных документов регуляторной политики (далее – КДРП); 2) публичное обсуждение, где проект Закона выносится на интернет-портал открытых нормативных правовых актов (НПА) и рассматривается всеми заинтересованными лицами;

3) проведение анализа регуляторного воздействия (АРВ) в отношении законопроектов, предусматривающих введение регуляторного инструмента и (или) требования, ужесточение регулирования в отношении субъектов предпринимательства;

4) согласование доработанного проекта Закона с государственными органами и заинтересованными лицами.

В этой связи, при подготовке законопроектов, инициированных депутатами, законотворческий процесс является наиболее «привлекательным», ведь отпадает большой объем работы в виде указанных выше пунктов, а также, соответственно, сокращаются сроки принятия самого проекта Закона. Данная «упрощённая» процедура законопроектной работы Парламента приводит к увеличению обращений государственных органов разработчиков к депутатам Парламента с инициативой внести ту или иную поправку либо разработать законопроект.

Во избежание конфликта интересов в этих вопросах, хочу акцентировать внимание на проблеме «лоббирования», которая на сегодняшний день является весьма актуальной. Считаю, что пришло время для принятия самостоятельного национального закона о лоббировании. Об этом можно судить по сформировавшейся неопределенной национальной практике.

Конкретные подходы для реализации данной идеи, с учетом зарубежного опыта, мною были рассмотрены в статье «К вопросу о законодательной регламентации лоббирования в Казахстане». Полагаю, что признание лоббирования на законодательном уровне поможет избежать коррупционных рисков и необоснованных лазеек.

Прохождение полной процедуры законопроектной работы (разработка консультативного документа, публичное обсуждение, проведение при необходимости АРВ, доработка законопроекта с учетом замечаний и предложений заинтересованных лиц) помогает заранее выявить возможные общественные резонансы, определить эффективность той или иной нормы, а также в целом объективно рассмотреть необходимость принятия того или иного Закона.

Также отмечу, что на практике инициированные депутатами Парламента законопроекты не всегда попадают на рассмотрение к участникам законотворческого процесса. Общественность не всегда в курсе правовых изменений, которые проходят через такие проекты Законов, что в свою очередь, может привести к негативным социальным последствиям.

А также в своих публикациях, выступлениях говорил о важности участия неправительственных организаций в процессе создания законов. Практика последних лет показывает, что активное вовлечение представителей политических партий, общественных объединений, профсоюзов, бизнеса и других заинтересованных сторон помогает законодателям оперативно выявлять недочеты в законопроектах. Таким образом, активная практика широких дискуссий на различных плат- формах не только способствует увеличению прозрачности, но и способствует развитию правовой культуры общества и повышению авторитета государства в целом.

В этой связи, считаю правильным в отношении проекта закона, инициированного депутатами:

1. предусмотреть единые подходы законопроектных работ, как для Правительства, так и для депутатов Парламента;
2. в целях учета мнения народа установить обязательную процедуру параллельного обсуждения депутатских проектов законов на сайте Парламента.

Также заслуживает внимания случай, когда при рассмотрении законопроектов в Мажилисе Парламента, их редакция существенно подвергается изменениям и дополнениям, которая отличается от первоначального проекта Закона, размещенного на портале «Открытые НПА».  

Бывают случаи, что по итогам рассматриваемый проект Закона меняется полностью и не соответствует ожиданиям общества и заинтересованных лиц. В этой связи, в целях предотвращения таких случаев, хочу предложить следующее: в случае, если редакция законопроекта, рассматриваемого в Мажилисе Парламента, будет подвергаться основательным изменениям или дополнениям, предлагается на сайте Парламента Республики Казахстан возле такой редакции предусмотреть возможность голосования «ЗА», «ПРОТИВ», «ВОЗДЕРЖАЛСЯ» для всех заинтересованных лиц в онлайн режиме, а также закрепить обязательное требование по пороговому количеству сбора подписей.

Полагаю, что данное предложение будет способствовать открытому обсуждению законопроектов, находящихся на рассмотрении в Парламенте Республики Казахстан с общественностью, где, на мой взгляд, прозрачность является основным критерием для принятия качественного законопроекта, без социально-негативных последствий. Что касается в целом реформирования законотворческого процесса, то на сегодняшний день Министерством юстиции Республики Казахстан поднимается вопрос о неэффективности правового мониторинга законодательства и научных экспертиз по законопроектам. Указанная проблематика рассматривается в рамках Консультативного документа регуляторной политики к проекту закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества»5 (далее – КДРП) (декабрь 2023 года). Согласно КДРП, после внедрения в 2021 году в Закон «О правовых актах» понятие, цели и задачи регуляторной политики (внедрение консультативного документа регуляторной политики) возникает необходимость полноценного внедрения института Оценки регуляторного воздействия (ОРВ). В соответствии с международной практикой, ОРВ предусматривает проведение ряда экспертиз, в том числе правовую, экономическую антикоррупционную экспертизы, независимым органом, в связи с чем, предлагается исключить эти 3 вида экспертиз. Основывая свои сомнения на практику и мнения экспертов (специалистов), полагаю, что данный вопрос требует более детального изучения, так как с каждой экспертизой работает эксперт соответствующей сферы.

Вместе с тем, как я уже отмечал ранее в своих публикациях, важным направлением совершенствования процесса законотворчества является укрепление его научной составляющей. В настоящее время научная право- вая экспертиза играет значительную роль в выявлении проблем и противоречий, возникших при разработке нормативных актов, что способствует повышению их качества.

В Казахстане введена новая модель проведения научной правовой экспертизы, начиная с момента принятия Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества» от 12 марта 2021 года No 15-VII. Эта модель также регламентируется постановлением Правительства Республики Казахстан «Некоторые вопросы организации и проведения научной экспертизы» от 8 июня 2021 года No 386, устанавливающим правовые и организационные основы внедрения новой модели научной правовой экспертизы. Основываясь на своем довольно солидном опыте работы в высшем представительном органе, осуществляющем законодательную власть, и приняв во внимание результаты трехлетней практики новой модели, с убежденностью хочу отметить, что новый порядок проведения научной правовой экспертизы имеет ряд преимуществ, по сравнению с предыдущей моделью. До введения новой модели Министерство юстиции РК объявляло конкурс государственной закупки услуг, в результате которого выигрывала научная организация, подавшая наименьшую цену за услугу. Как показывает рыночная стратегия современности, низкая оплата абсолютно не гарантирует высокое качество и не способствует его обеспечению. Более того, экспертиза проводилась из числа сотрудников выигравшей конкурс организации, таким образом отсутствовала заинтересованность экспертов в анализе и даче предложений на долгосрочную перспективу, так как в предстоящем году конкурс могла выиграть другая организация. Вопрос сопровождения данного заключения, в случае возникновения вопросов, тоже был открыт. Большая часть денежных средств оставалась у юридического лица, участвовавшего в конкурсе. Сегодня научная правовая экспертиза проводится из числа сотрудников, состоящих в Реестре экспертов, т.е. проводится отечественными и зарубежными экспертами вне зависимости от их места работы и географической локации. Каждый эксперт несет персональную ответственность за данное им заключение и получает соответствующую оплату на основании заключенного договора оказания услуг. Эксперт вправе участвовать в обсуждении проекта закона в Парламенте страны для разъяснения предложений и замечаний, данных им в рамках заключения экспертизы. Несомненно, непродолжительный период реализации новой модели еще недостаточен для дальнейшего оценивания. Безусловно, требуется достойное финансирование автоматизации всего процесса организации и координации проведения научной право- вой экспертизы. Также требуется внедрение информационной системы, которая позволит регулировать множество вопросов, связан- ных с проведением и координацией научной правовой экспертизой и др. Данная система будет интегрирована с информационными системами государственных органов для непрерывности движения проектов НПА и заключений экспертов.

Все это позволяет более обоснованно подойти к изучению рассматриваемого проекта Закона независимым экспертом. В связи с чем, возникает множество вопросов по введению нового института ОРВ.

Например, как один эксперт может охватить все 3 направления (антикоррупционный, научно-правовой и экономический)? По каким критериям будет проводиться ОРВ? Есть ли конкретные требования для проведения такой оценки? Не столкнемся ли на практике с такой проблемой, как подготовка КДРП (до сих пор не все органы-разработчики представляют на рассмотрение КДРП, который соответствовал бы предъявляемым требованиям, так как нет полного понимания, что такое «КДРП»)? Также вызывает спор исключение понятий «реестр научных правовых экспертов», «научный правовой эксперт». Все эти вопросы предполагают необходимость более детального и объективного изучения внедрения института ОРВ с привлечением всех заинтересованных лиц.

Заключение

На основании вышеизложенного анализа можно сделать следующие выводы и рекомендации по совершенствованию законотворческого процесса:

1. В связи с тем, что прохождение полной процедуры законопроектной работы помогает заранее выявить возможные общественные резонансы, определить эффективность той или иной нормы, а также в целом объективно рассмотреть необходимость принятия того или иного Закона, предлагается предусмотреть единые подходы законопроектных работ как для Правительства, так и для депутатов Парламента.
2. В целях учета мнения народа установить обязательной процедуру параллельного обсуждения депутатских проектов законов на сайте Парламента.
3. В случае если редакция законопроекта, рассматриваемого в Мажилисе Парламента, будет подвергаться основательным изменениям или дополнениям, предлагается на сайте Парламента Республики Казахстан возле такой редакции предусмотреть возможность голосования «ЗА», «ПРОТИВ», «ВОЗДЕРЖАЛСЯ» для всех заинтересован- ных лиц в онлайн режиме, а также закрепить обязательное требование по пороговому ко- личеству сбора подписей.
4. Необходимо более детально и объективно изучить тему исключения экспертиз (антикоррупционной, научно-правовой, экономической) и внедрения института ОРВ с привлечением всех заинтересованных лиц. 5. Рассмотреть вопрос о принятии самостоятельного Закона Республики Казахстан «О лоббировании».
5. Действующая модель организации и координации проведения научной правовой экспертизы показала результативность и эффективность экспертной оценки нормативных правовых актов. Данная работа требует дальнейшего совершенствования как в сфере менеджмента управления, так и автоматизации экспертной деятельности.

А.Қасимбай 

Главный специалист

Судебного заседания

военного суда Акмолинского

гарнизона