Развитие полномочий Совета Безопасности в области поддержания международного мира и безопасности
Правомерность развития норм, регулирующих
деятельность Совета Безопасности
Полномочия Совета Безопасности в его учредительном документе Уставе ООН - сформулированы довольно широко. Вероятно, определить эти полномочия с большей степенью конкретности было невозможно в тот период, когда только намечались контуры послевоенного устройства мира. Недаром почти сразу после начала работы ООН стали предприниматься усилия по уточнению границ полномочий разных органов. В дальнейшем развитие полномочий Совета Безопасности не прекращалось, и резко интенсифицировалось после террористического акта на Манхэттене в 2001 г.
Учредительный документ Совета Безопасности - Устав ООН произведение своего времени, отражающий все реалии послевоенной обстановки в мире. Устав был построен на союзнических отношениях и на ожиданиях того, что и в послевоенное время действия держав антифашистов будут едиными. Но на самом деле почти сразу после войны национальные интересы стали гораздо более разнообразными, и Организация Объединенных Наций не могла оставаться неизменной. Как указывалось в данной работе выше, полномочия Совета Безопасности за время его существования значительно расширились. При этом учредительный договор - Устав ООН почти не изменился. Внесенные в него изменения, касающиеся Совета Безопасности, незначительны: в 1965 г. изменены статьи 23 и 27 Устава, так что число членов Совета стало 15 вместо первоначальных 11, а большинство, необходимое для принятия решений, стало не 7, а 9. В 1968 г. несколько изменена статья 109: теперь необходимо, чтобы члены Совета подали не 7, а 9 голосов «за» в добавление к двум третям голосов членов Генеральной Ассамблеи для созыва конференции по пересмотру Устава.
Немного изменился состав постоянных членов. С 1971 г. место Китая занимает не тайваньская Республика Китай, а Китайская Народная Республика; с декабря 1991 г. вместо Союза Советских Социалистических Республик постоянным членом совета является Российская Федерация.
Значит, изменение полномочий Совета Безопасности совершалось без изменения его учредительного договора. Однако право, которым регулируется деятельность международных организаций, не ограничивается учредительным договором. Общепризнано и закреплено Венской конвенцией о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г., что правовой основой организации являются «правила организации». В соответствии со ст.2 вышеупомянутой Венской конвенции о праве договоров с участием международных организаций правила организации включают, в частности, не только учредительные акты организации, но также принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившуюся практику организации. Очевидно, что установившаяся практика организации - это те положения, регулирующие ее деятельность, которые складываются уже после принятия учредительного документа, и которые могут отличаться от этого учредительного документа. Можно утверждать, что установившаяся практика организации является мощным источником права Совета Безопасности. Но что представляет собой эта установившаяся практика, насколько правомерно ее развитие, пока не ясно. Не является ли изменение полномочий Совет Безопасности фактическим изменением Устава ООН? Поскольку Устав - это договор, то правомерно ли его фактическое изменение?
В консультативном заключении о законности применения государствами ядерного оружия в вооруженном конфликте Международный Суд отметил, что учредительные договоры международных организаций обладают некоторыми специальными характеристиками. В консультативном заключении сказано: «Учредительные документы - это договоры особого рода; их цель - создание нового субъекта права, который обладает определенной автономией и которому государства-участники договора доверяют осуществление их общих целей. В отношении таких договоров могут возникать специфические проблемы толкования, в силу двойственности их свойств: они результат соглашения и в то же время носят конституционный характер. При толковании таких договоров необходимо принимать во внимание самую природу организации, цели, поставленные перед ней ее создателями, требования, выдвигаемые необходимостью эффективного выполнения функций организации, а также ее собственную практику» . Следовательно, по мнению Суда, толковать, то есть оценивать учредительный договор международной организации и практику его применения следует с особым учетом необходимости эффективного выполнения организацией ее функций и ее собственной воли. Эта позиция Международного Суда ясно видна в его практике. В тех случаях, когда Международный Суд оказывался перед необходимостью толковать действия Организации Объединенных Наций, он придавал особое значение объекту и целям учредительного договора. В консультативном заключении о возмещении ущерба, понесенного на службе ООН, Суд подчеркнул, что права и обязанности международной организации находятся в прямой зависимости от объекта и целей, как они изложены прямо или подразумеваются в учредительном договоре или сформировались в процессе практикиУже в 1976 г. Х.Лаутерпахт отмечал, что Международный Суд в своих трудах придает особое значение объекту и целям учредительного договора, и нередко придает действиям организации такое толкование, которое наиболее соответствует этим объекту и целям. Х.Лаутерпахт характеризовал такое толкование как основанное на принципе эффективности. В дальнейшем принцип эффективности очень ярко отразился в концепции подразумеваемых полномочий.
Многие авторы отмечают, что из-за компромиссного характера Устава ООН в нем встречаются не только неясности, но о многих вещах не говорится просто потому, что соответствующие проблемы возникли позднее, чем Устав ООН вступил в силу. Эти пробелы и умолчания заполняются в процессе практики, и Устав ООН выступает перед нами как «живой, живущий» инструмент регулирования международных отношений
Показательно в этом отношении мнение Международного Суда, высказанное им в консультативном заключении о правовых последствиях для государств продолжающегося присутствия Южной Африки в Намибии, несмотря на принятие Советом Безопасности Резолюции 276 (1970). На основании анализа постоянной практики Совета Безопасности и его членов. Суд заявил, что воздержание от голосования постоянного члена Совета может быть истолковано как «совпадающее голосование» в смысле п.З ст.27 Устава, а не как использование права вето. В том же духе Международный Суд высказался в своем консультативном заключении о возмещении ущерба, понесенного на службе ООН: Суд считал возможным толковать в качестве правообразующего фактора действия ООН по заключению международных 107 договоров, что, по его мнению, также составляло практику организации. Отсылка к практике сторон как средству правомерного толкования международного договора допускается пунктом 3b статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.
Право Совета Безопасности на уточнение объема своей
компетенции - общий принцип права
В консультативном заключении о некоторых расходах ООН Международный Суд заявил, что каждый орган ООН сам определяет объем своей кoмпeтeнции. Определение объема компетенции может быть явно выраженным, то есть произведенным путем словесного выражения в том или ином акте, либо фактическим, выраженным в действиях органа. Все это проявилось в практике Совета Безопасности. Со времени начала существования Организации Объединенных Наций, и особенно в период после окончания холодной войны. Совет Безопасности значительно расширил свое представление об объеме полномочий, в особенности предоставляемых ему по Главе VII Устава. При этом Совет Безопасности использует оба указанных выше способа. К явно выраженному толкованию можно отнести предпринятое в 1982 г. толкование объема полномочий Совета по статье 43 Устава, а также решение о толковании ст. 14 Статута Международного Суда.
Гораздо чаще Совет Безопасности производит расширение своих полномочий путем принятия решений по конкретным ситуациям угрозы миру или нарушения мира. Так, Совет значительно расширил свои исполнительные полномочия путем признания широкого спектра ситуаций в качестве угрозы миру в смысле ст. 39 Устава в нескольких случаях Совет принял решение о юридических последствиях тех или иных актов, выполняя тем самым фактически судебные функции; наиболее важным мировое сообщество считает принятие Советом решений правотворческого характера.
Особенно большое значение для развития полномочий Совета Безопасности имело признание наличия у него подразумеваемых полномочий. Широко известна формулировка концепции подразумеваемых полномочий в консультативном заключении Международного Суда о возмещении ущерба, понесенного на службе ООН: «Необходимо признать, что Организация должна обладать теми полномочиями, которые, не будучи прямо предусмотренными в Уставе, возлагаются на нее в силу необходимости, поскольку они существенно необходимы для исполнения ею своих обязанностей». Следует исходить из того, - считал Суд, - что члены Организации, возлагая на нее определенные функции и соответствующие обязанности и ответственность, предоставили ей полномочия, необходимые для эффективного осуществления этих функций.
В приведенном консультативном заключении Суд опирался на концепцию подразумеваемых полномочий, чтобы утверждать, что ООН вправе подавать иск от имени лиц, действующих по ее поручению, хотя такое право Организации не предусмотрено Уставом. Позиция Международного Суда была подтверждена позднее в его консультативном заключении о законности применения ядерного оружия в 1996г.: «Потребности международной жизни могут обусловить необходимость наличия у организации, в интересах достижения ее целей, дополнительных полномочий, которые ясно не выражены в учредительных документах, регулирующих ее деятельность. Суд считал общепризнанным, что международные организации могут осуществлять полномочия, известные как «подразумеваемые полномочия».
Данная концепция разделялась и предшественником Международного Суда - Постоянной палатой международного правосудия. Исследуя полномочия Международной организации труда в области регулирования труда лиц, занятых в сельском хозяйстве. Постоянная палата считала, что полномочия Международной организации труда следует понимать расширительно, распространяя их на «промышленность вообще», подразумевая под этим как промышленность в полном смысле слова, так и сельское хозяйство и мореплавание.
В основе концепции подразумеваемых полномочий, как явствует из приведенного выше мнения Международного Суда, лежит необходимость. Обосновывая ее применение к праву международных организаций, Г.И.Тункин писал: «Конечно, в уставе международных организаций, и особенно в уставе такой международной организации, как ООН, функции которой чрезвычайно обширны и разнообразны, практически невозможно предусмотреть постановления на все возможные случаи ее будущей деятельности. Поэтому при выработке уставов стороны неизбежно предполагают, что ряд вопросов деятельности международных организаций, разумеется, не являющихся главными, остается для решения на основе постановлений устава в процессе функционирования организации. В таком плане можно говорить о подразумеваемой компетенции».
В.И. Маргиев, подробно исследовавший проблему подразумеваемых полномочий международных организаций, указывает на то, что для права вообще эти полномочия - вовсе не новое явление. Он пишет, что национальные судебные органы давно прибегали к так называемой теории подразумеваемых полномочий путем свободной интерпретации конституционных положений для удовлетворения настроений своих граждан и правительств. В.И. Маргиев приводит пример Конституции США, где перечисляются полномочия федерального правительства, а оставшиеся зарезервированы для субъектов федерации; увеличение полномочий федерального правительства путем свободной интерпретации соответствующих конституционных положений может быть максимальным.
Специалисты в области конституционного права указывают, что не только части федерации многих государств вправе изменять свои полномочия; то же касается и государственных органов: практика осуществления полномочий отдельных органов государства нередко ведет к уточнению и, в частности, к расширению этих полномочий. Так, в том, что касается полномочий главы государства, в подавляющем большинстве стран национальное законодательство наделяет главу государства обширными правами и полномочиями в различных областях государственной деятельности; тем не менее, практика функционирования конституционного механизма и реально существующая политическая ситуация вносят значительные коррективы в осуществление этих полномочий. При этом, отмечают авторы фундаментального труда «Конституционное право зарубежных стран», сравнительно отчетливо прослеживаются две основные тенденции. В одних странах наблюдается фактическое, а иногда и формальное ограничение полномочий главы государства, которые осуществляются за него правительством или главой правительства. В других - происходит расширение компетенции главы государства, зачастую выходящее за пределы, очерченные конституцией и другими действующими законодательными актами.
Действительно, исключительно широкие полномочия Президента Соединенных Штатов Америки основаны не на тексте Конституции, а на решениях Верховного суда, резолюциях Конгресса и доктрине «внешнего суверенитета» . Такое положение применительно к правовой системе США. можно объяснить принадлежностью данного государства к семье стран «общего права», для которых характерно прецедентное развитие правопорядка. Однако и в государствах так называемой «романо-германской системы» для определения полномочий главы государства нельзя ограничиваться только «буквой закона». Так, в ФРГ реальные внешнеполитические полномочия главы государства сужены по сравнению с тем, как они закреплены в Основном законе государства.
Но и полномочия правительства зачастую развиваются и уточняются на практике. «Конституции зарубежных стран очень редко содержат развернутые постановления, излагающие компетенцию правительства. Чем выше значимость государственного органа, призванного проводить в жизнь политику и обеспечивать защиту интересов государства, тем шире его дискреционные полномочия и уже конституционное регулирование». В.Е.Чиркин указывает на то, что выход за пределы конституционных полномочий характерен для исполнительных органов: они не только занимаются также распорядительной деятельностью, но и обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходя за границы исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов.
Таким образом, принцип допустимости формирования международной организацией тех полномочий, которые не предусмотрены прямо учредительными документами, но существенно необходимы для достижения ее целей, берет свое начало во внутренних правовых системах государств. Это значит, что международное право восприняло конституционный принцип, широко распространенный во многих государствах.
Внедрение данного принципа в международное право происходит по законам международного права. Государства-члены различных международных организаций не выражают протеста против его применения к развитию права конкретных международных организаций. Представители государств в той или иной международной организации действуют в соответствии с собственным правосознанием, для которого понятно и приемлемо развитие полномочий органа, входящего в систему управления.
Анализируя правовую природу принципа допустимости развития полномочий органа международной организации самим этим органом, необходимо обратить внимание на то, что он не создается непосредственно государствами-членами организации; они фактически только одобряют заимствование этого принципа из конституционного права многих государств. Это значит, что данный принцип следует признать одним из «общих принципов права», то есть тех принципов, которые являются общими для всех отраслей права всех государств и действуют в любой отрасли права, а также воспринимаются международным правом.
Что касается непосредственно Совета Безопасности, то данный принцип лег в основу такого важного и широко признанного полномочия Совета, как создание миротворческих сил. В консультативном заключении О некоторых расходах ООН Суд признал право решать о проведении миротворческих операций за Генеральной Ассамблеей и за Советом Безопасности.
Расширение полномочий Совета Безопасности, как и государственного органа, не может быть безфаничным или полностью производным. Оно ограничено принципами Устава ООН, а также нормами jus cogens. Но еще более определенное ограничение кладется согласием государств. Такое согласие выражается не только голосованием как постоянных, так и непостоянных членов, но и отсутствием протестов государств - не членов 126 Совета Безопасности. Именно позиция большинства суверенных участников международного сообщества делает правомерным изменение полномочий Совета.
Аян Турекулов к.ю.н.
