Разработка Кодекса Республики Казахстан «О физической культуре и спорте» как новый шаг к совершенствованию законодательства страны
Cовременное состояние сферы физической культуры и спорта в Республике Казахстан убедительно свидетельствует, что ее дальнейшее эффективное развитие и обеспечение не представляется возможным без надлежащего правового регулирования.
Общественные отношения, складывающиеся в сфере физической культуры и спорта, безусловно, представляют собой социально значимые связи, нуждающиеся в правовом регулировании. Особое значение приобретает теоретическое осмысление так называемого многими учеными спортивного права, которому уделяется все большее внимание в юридической науке.
Не обладая системной и устойчивой законодательной базой, на основе которой должна выполняться государственная политика в области физической культуры и спорта, не представляется возможным гарантировать реализацию соответствующих программных и плановых целей, а также достичь высоких показателей на самых престижных международных спортивных соревнованиях.
Это подтверждают и результаты участия сборной Казахстана на Олимпиадах за последние 4 года. Так, на прошедших в 2020 году в Токио и в 2024 году в Париже Олимпийских играх казахстанские спортсмены не смогли в полной мере реализовать свой состязательный потенциал.
То есть, представляется возможным говорить о необходимости кардинального и комплексного реформирования отрасли физической культуры и спорта Казахстана, а также принятия мер по исправлению ситуации в названной области в нашей стране. При этом подобное преобразование должно начинаться, прежде всего, с совершенствования правовой основы или с законодательства, регулирующего эту отрасль.
Не случайно, в Послании Главы государства народу Казахстана «Справедливый Казахстан: закон и порядок, экономический рост, общественный оптимизм» от 2 сентября 2024 года, где говорится о развитии сферы спорта, отмечено, что «назрела необходимость обновления законодательства в этой области. Соответствующие поправки позволят придать мощный импульс развитию массового и детского спорта, обеспечат основу для подготовки новой плеяды чемпионов».
Указанное в Послании обновление законодательства предполагает установку и внедрение более совершенных и эффективных правовых возможностей и нововведений в регламентировании общественных отношений в исследуемой области.
Обновление законодательства происходит, прежде всего, при создании кодексов, поскольку при кодификации не только собирается, обобщается и систематизируется имеющийся нормативный правовой материал, но и, главным образом, устраняются противоречия в системе норм права, вносятся новые правовые положения, отвечающие требованиям времени и сложившимся общественным реалиям. При этом систематизация позволяет устранить разрозненность нормативных правовых актов в соответствующей сфере и свести их в единый нормативный правовой акт.
Другими словами, кодификация – это деятельность нормотворческих органов государственной власти, направленная на создание нового законодательного акта - кодекса, призванного регулировать определенные общественные отношения.
Если кодификация – это пересмотр и сведение в единое систематизированное целое (например, в кодекс) законов страны по отдельным областям права (по Словарю русского языка. – М.: Русский язык, 1981 г. – Т.2. - С.67), то кодекс (лат.codex – книга) – это единый законодательный акт, систематизирующий какую-либо область права и пересматривающий ранее действующее законодательство (по Словарю иностранных слов. – М.: Русский язык, 1984. - С.233).
Согласно подпункту 11) абзаца 1 статьи 1 Закона РК «О правовых актах», кодекс – это закон, в котором объединены и систематизированы нормы права, регулирующие однородные важнейшие общественные отношения, предусмотренные статьей 8 этого же Закона. Однако в статье 8, где указаны общественные отношения, регулируемые кодексами, отсутствует упоминание об отрасли физической культуры и спорта или о так соответственно называемых физкультурно-спортивных отношениях. Не оспаривая отсутствие в Законе РК «О правовых актах» возможности кодифицированного регламентирования физкультурно-спортивных отношений отметим следующее.
В качестве самостоятельного понятия «физкультурно-спортивные отношения» не определены в законодательстве Республики Казахстан. Однако в Законе РК от 3 июля 2012 года «О физической культуре и спорте» содержится определение такого понятия, как «физическая культура», под которой понимается «составная часть культуры, область социальной деятельности, представляющая собой совокупность духовных и материальных ценностей, создаваемых и используемых обществом в целях развития физических и интеллектуальных способностей человека, совершенствования его двигательной активности и формирования здорового образа жизни, социальной адаптации путем физического воспитания и развития». В свою очередь, в этом же Законе под понятием «спорт» понимается «сфера социально-культурной деятельности как совокупность видов спорта, сложившаяся в форме спортивных соревнований и специальной подготовки человека к ним».
Соответственно, физкультурно-спортивные отношения представляется возможным определить, прежде всего, через законодательное определение понятия «спорт», как отношения, регламентирующие спортивную деятельность, осуществляемую в социально-культурной сфере и в форме спортивных соревнований и специальной подготовки человека к ним.
В данном контексте речь идет о спортсменах, систематически занимающихся определенным видом или видами спорта, и выступающих на спортивных соревнованиях, что выступает главным и ключевым признаком рассматриваемых отношений. При этом спорт выступает как часть физической культуры, которая представляет собой область культурных явлений, связанных с развитием человеческого организма, его физических возможностей, совершенствования его физического состояния. Поэтому спорт реализуется в рамках физической культуры путем достижения человеком, так называемых телесных и духовных возможностей своего организма.
Таким образом, физкультурно-спортивные отношения следует рассматривать как в широком, так и в узком, смысле. В широком - это все отношения, складывающиеся в данной сфере социально-культурной деятельности, то есть, в целом, в сфере физической культуры, а в узком смысле – это такие отношения, которые складываются и существуют непосредственно в процессе осуществления спортсменами состязательной деятельности, направленной на достижение спортивных результатов.
На сегодняшний день правовая основа в области физической культуры и в спортивной отрасли представлена Законом РК от 3 июля 2012 года «О физической культуре и спорте», который определил правовую, организационную, экономическую и социальную базу работы в рассматриваемой сфере в стране, установил важнейшие принципы законодательства о физической культуре и спорте.
Кроме этого Закона, законодательство страны в области физической культуры и спорта состоит из иных нормативных правовых актов, в числе которых различного рода законодательные и подзаконные акты, в том числе ведомственные приказы. К примеру, постановление Правительства от 14 мая 2020 года № 301 «Об утверждении Правил определения единого оператора по распределению внебюджетных денежных средств, направленных на развитие физической культуры и спорта»; постановление Правительства от 19 декабря 2014 года № 1324 «Об утверждении Правил выплат пожизненного ежемесячного материального обеспечения спортсменам и тренерам, установлении их размеров и признании утратившими силу некоторых решений Правительства РК»; приказ министра культуры и спорта от 30 мая 2017 года № 155 «Об утверждении типовых штатов для организаций, в которых осуществляются учебно-тренировочный процесс, подготовка спортивного резерва и спортсменов высокого класса, антидопинговая деятельность, научно-методическое, медико-биологическое и фармакологическое обеспечение, и организаций, обеспечивающих спортсменов медицинской помощью»; приказ министра культуры и спорта от 22 ноября 2014 года №106 «Об утверждении перечня видов физкультурно-спортивных организаций и правил их деятельности, в которых осуществляется учебно-тренировочный процесс по подготовке спортивного резерва и спортсменов высокого класса»; приказ министра культуры и спорта от 20 октября 2014 года № 42 «Об утверждении возраста спортсменов по видам спорта в физкультурно-спортивных организациях, в которых осуществляется учебно-тренировочный процесс по подготовке спортивного резерва и спортсменов высокого класса»; совместный приказ министра внутренних дел от 27 июня 2019 года №582 и министра культуры и спорта от 27 июня 2019 года №183 «О внесении изменений и дополнений в совместный приказ министра внутренних дел РК от 1 января 2017 года №1 и министра культуры и спорта РК от 17 января 2017 года №9 «Об утверждении Инструкции по обеспечению безопасности проведения спортивных и спортивно-массовых, зрелищных культурно-массовых мероприятий», приказ министра культуры и спорта от 28 февраля 2020 года № 51 «Об утверждении спортивной этики РК»; приказ министра культуры и спорта от 22 ноября 2014 года № 107 «Об утверждении Методики нормативов питания и фармакологического обеспечения спортсменов, в том числе военнослужащих всех категорий и сотрудников правоохранительных и специальных государственных органов, в период учебно-тренировочного процесса и спортивных мероприятий»; приказ министра культуры и спорта от 19 ноября 2014 года № 100 «Об утверждении Правил проведения аттестации тренеров и спортивных судей»; приказ министра культуры и спорта от 4 ноября 2014 года №74 «Об утверждении Правил проведения спортивных мероприятий» и т.д.
Разумеется, это далеко не исчерпывающий перечень подзаконных нормативных правовых актов в физкультурно-спортивной отрасли, но мы наблюдаем их многочисленность, разнонаправленность и тесно переплетение с другими сферами, в частности, с законодательством об общественной безопасности, об охране здоровья граждан, о медицинском обеспечении и т.д.
В этой связи, нами предлагается разработка нового Кодекса Республики Казахстан «О физической культуре и спорте», который позволит систематизировать действующее обширное законодательство о физической культуре и спорте и, следовательно, преодолеть имеющиеся пробелы и противоречия в правовом регулировании физкультурно-спортивных отношений, что приведет к кардинальному обновлению существующих правовых норм в рассматриваемой области.
Такой кодифицированный акт осуществлял бы регулирование общественных отношений как на уровне принципов и общих правовых предписаний, так и на уровне конкретных норм, опосредующих и реализующих специфику в отдельных сегментах общественных отношений в области физической культуры и спорта, зафиксировал бы их как специфический вид (физкультурно-спортивные) общественных отношений и, соответственно, специфический предмет регулирования, определяющий самобытность физкультурно-спортивного права как отдельной и комплексной отрасли права.
Разработка нового кодифицированного акта определил бы наличие такой самостоятельной отрасли права, как физкультурно-спортивное право, которое имеет самостоятельный, не похожий на другие, предмет правового регулирования, обеспечивает адекватный этим отношениям метод правового регулирования, а также уточнение взаимодействия и повышение согласованности названной отрасли с иными отраслями права и правовыми институтами.
В целом, кодификация также позволяет минимизировать чрезмерный объем и избыточное разнообразие нормативных правовых актов в области спорта, особенно – подзаконных актов, максимально сократить и устранить дефекты правового регулирования в виде правовых пробелов, правовых и логических противоречий, неоправданного дублирования правовых норм различными нормативными правовыми актами, замены устаревших, малоэффективных норм права в области физической культуры и спорта.
Единое правовое регулирование также затронет производственно-хозяйственную и иную деятельность всех физкультурно-спортивных коммерческих организаций, а также индивидуальных предпринимателей, что будет способствовать улучшению работы государственных и коммерческих структур, обслуживающих сферу физической культуры и спорта.
На основе предлагаемой кодификации появится реальная возможность более четко юридически формулировать и закреплять, а также обеспечивать претворение в жизнь государственной политики в области физической культуры и спорта, а также создать условия для разработки долговременной программы развития этой отрасли. Это позволит придать системе управления физической культурой и спортом оптимальную управляемость и целенаправленность, повысит стабильность ресурсного обеспечения системы физического воспитания, в целом, и на этой основе совершенствовать формы и методы руководства спортивной отраслью.
В свою очередь, целенаправленность позволит активизировать и сделать более целеустремленной научную разработку актуальных спортивно-правовых проблем, включая и научную концепцию развития спортивного законодательства, а также способствовать улучшению подготовки кадров в ВУЗах, готовящих специалистов для физкультуры и спорта.
Опыт кодификации законодательства в сфере физической культуры и спорта имеется в ряде зарубежных стран (Франция, Бразилия, Италия, США). Кодификация рассматриваемого законодательства в этих странах стала явлением правовой реальности. К примеру, во Франции действует полноценный специализированный Спортивный кодекс, который был разработан в 2004 и принят в 2006 г. Спортивный кодекс, по замыслу Министерства молодежи, спорта и ассоциативной жизни Франции, должен был обозначить приоритетный характер развития спорта, утвердить данное направление в качестве одного из ключевых разделов государственной политики. Кроме того, Спортивный кодекс предназначался для улучшения понимания и доступности спортивного законодательства. Спортивный кодекс Франции заменил несколько законов, в частности, отраслевой Закон № 84-610 от 16.07.198417, регулировавший отношения в сфере физической культуры и спорта. Кроме того, ряд правоотношений, фактически складывающихся в сфере физической культуры и спорта, на рубеже столетий регулировался не в вышеназванном отраслевом Законе, а в актах смежных отраслей законодательства. Так, вопросы школьного и университетского спорта регулировались в Образовательном кодексе Франции, а регулирование отношений в антидопинговой сфере осуществлялось в нормах Кодекса общественного здравоохранения. Соответствующие положения были включены в Спортивный кодекс Франции и исключены из неспецифического законодательства. Кроме того, до принятия Кодекса отдельные специфические отношения, складывавшиеся именно в сфере физической культуры и спорта, регулировались в некоторых специальных актах, например, в Законе от 06.03.1998 № 98-146 «О безопасности и пропаганде спорта». Соответствующее законодательство впоследствии вошло в Спортивный кодекс Франции.
По мнению многих зарубежных экспертов, Спортивный кодекс Франции обеспечил существенный импульс развитию французского спорта и создал реальные условия для эффективной борьбы с коррупцией и иными видами преступлений в спорте.
Французский опыт кодификации спортивного права является наглядной иллюстрацией того, как в ходе систематизации спортивного законодательства решаются задачи повышения статуса физической культуры и спорта, ясности правоприменения, закладывается вектор для успешного развития отрасли законодательства и соответствующей отрасли права.
В Бразилии (стране с богатыми спортивными традициями) действуют принятые в ХХ веке два дисциплинарных кодекса — Бразильский дисциплинарный футбольный кодекс и Бразильский кодекс спортивной юстиции и спортивной дисциплины.
В Италии на государственном уровне утвержден специализированный дисциплинарный спортивный кодекс — Итальянский кодекс Высшего суда спортивной юстиции.
В ряде штатов США действуют титулы сводов законов, посвященные регулированию правоотношений в сфере физической культуры и спорта, которые с учетом специфики американской правовой системы могут быть условно названы «спортивными кодексами».
Следует констатировать, что в некоторых развитых зарубежных странах, особенно в тех, где развитие физической культуры и спорта стало одной из ключевых целей государственного управления, активно ведется систематизация спортивного законодательства, которая осуществляется в различных формах.
На основании изложенного, полагаем, что перспективы принятия Кодекса РК «О физической культуре и спорте» представляются вполне реальными и обоснованными с учетом, разумеется, необходимости внесения дополнений в Закон РК «О правовых актах». Это обусловлено, прежде всего, практической значимостью и целесообразностью систематизированного, внутренне согласованного, централизованного и единообразного регулирования однородных общественных отношений.
В то же время, не претендуя на бесспорность высказанных положений касательно целесообразности разработки предлагаемого Кодекса, считаем, что рассматриваемая тема требует своего дальнейшего осмысления и исследования.
Ещанов Алмаз Шукирович
доктор юридических наук, профессор, почетный работник образования Республики Казахстан,
почетный спортивный работник
