Дальнейшее развитие парламентаризма в свете проведенной в Узбекистане Конституционной реформы

С момента обретения независимости в стране развитие отечественного парламентаризма признано в качестве наиболее приоритетного направления государственной политики. Это связано, прежде всего, с тем, что парламентаризм неразрывно связан с базовыми принципами демократии, правового государства и гражданского общества – основными стратегическими целями государственного и общественного строительства, обозначенными в модели Новый Узбекистан и Стратегии развития Нового Узбекистана.

Парламентаризм как сложное политико-правовое явление предполагает его понимание в узком и широком смыслах.

В узком значении парламентаризм представляется как процесс организации представительной власти, функциональная характеристика которого проявляется в его представительной природе, законодательных, контрольных и легитимизационных полномочиях, осуществляемый посредством реализации принципов народного представительства. Это обстоятельство свидетельствует о прямой взаимосвязи между демократией и парламентаризмом.

В широком понимании под парламентаризмом следует считать способ организации государственной власти, структурно и функционально основанный на принципах верховенства закона, разделения и независимости властей, при существенном юридическом и политическом значении парламента, сформированный в целях развития гражданского общества, основанного на высоком правосознании.

Данное обстоятельство предопределяет значение парламентаризма в деле претворения в жизнь принципов правового государства и гражданского общества.

С учетом этих концептуальных положений в Узбекистане развивался и развивается отечественный парламентаризм.

На первом этапе были заложены конституционно-правовые основы отечественного парламентаризма. При этом, основное внимание уделялось закреплению за парламентом такого объема полномочий, который бы, во-первых, обеспечивал эффективную реализацию классических направлений парламентской деятельности: законодательной, парламентского контроля и парламентской дипломатии. Во-вторых, полномочий, необходимых для осуществления действенного контроля за деятельностью правительства, других органов исполнительной власти – одного из важных условий обеспечения эффективности их деятельности. В-третьих, полномочий, которые бы позволяли парламенту занять должное место в системе государственной власти, обеспечивающего участие парламента в определении приоритетных направлений внутренней и внешней политики государства.

Для решения этих задач был сформирован однопалатный парламент – Олий Мажлис Республики Узбекистан, в деятельности которого поэтапно внедрялись профессиональные механизмы функционирования, расширялись парламентские полномочия с учетом демократического принципа разделения властей. При этом, распределение полномочий между парламентом и правительством осуществлялось на основе системы сдержек и противовесов, с одной стороны, не позволяющей преобладание какой-либо ветви власти; с другой стороны, невмешательство одной власти в дела другой; в-третьих, обеспечивающей истинную независимость и самостоятельность всех ветвей власти.

Однако логика последующей деятельности отечественного парламента наглядно проявило необходимость усиления многих сторон его деятельности, начиная от необходимости усиления в нем регионального представительства, кончая насущной потребностью в профессионализации работы парламентских структур.

В результате, на основе глубокого изучения зарубежного опыта и международных стандартов парламентаризма, с учетом уже сложившихся на тот момент традиций парламентаризма и потребностей в его развитии был сформирован двухпалатный парламент с постоянно действующей нижней палатой – Законодательной палатой и органом регионального представительства верхней палатой - Сенатом Олий Мажлиса Республики Узбекистана.

В дальнейшем, развитие отечественного парламентаризма определялось в качестве одного из приоритетных направлений государственной политики. Это отражалось в ежегодно принимаемых государственных программах общественно-политического и социально-экономического развития Узбекистана, других программных документах: государственных стратегиях, концепциях развития, национальных планов действий - «дорожных картах» и др. Более того, были осуществлены конституционные реформы законодательных основ парламентской деятельности, направленные, прежде всего, на усиление полномочий палат Олий Мажлиса, развитие форм парламентского контроля, совершенствование механизмов парламентской дипломатии.

Однако коренный перелом в деле развития отечественного парламентаризма произошел в конце 2016 - начале 2017 года. Под руководством и на основе разработанной Президентом Республики Узбекистан Ш.М.Мирзиёевым новой модели государства - Новый Узбекистан был обозначен новый образ отечественного парламента – истинного органа народного представительства, функционирующего, прежде всего, во имя и во благо человека. На основе идей и рекомендаций Главы государства парламент полностью пересмотрел формы и методы своей работы, внедрив прогрессивные и широко применяемые в демократическом сообществе механизмы взаимодействия и непосредственного общения с избирателями, всеми слоями населения, которые обеспечивают реальное решение их злободневных и насущных проблем.

Все эти обстоятельства предопределили начало нынешней конституционной реформы в области отечественного парламентаризма, старт которому был дан с первых решений Руководителя страны, принятых в первые годы своего президентства. В результате, за период с 2016 года по настоящее время было осуществлено почти половина из всех проведенных за годы независимости конституционных преобразований.

Безусловно и общепризнано в международном и экспертном сообществе, что наиболее важной вехой этой конституционной реформы стала работа по обновлению Конституции Республики Узбекистан. Причём, идея о необходимости подготовки новой редакции Основного закона страны также была обозначена Президентом республики по результатам многочисленных встреч с народом.

Каковы же основные преобразования в области развития отечественного парламентаризма осуществлены в результате нынешней конституционной реформы?

Первое. В целях формирования эффективного парламента, оптимизации деятельности верхней палаты исходя из её основного предназначения – регионального представительства, с учетом сохранения уникальной платформы и эффективной площадки взаимодействия и координации деятельности Кенгашей народных депутатов, исключения параллелизма в деятельности палат Олий Мажлиса, исходя из целей и задач осуществляемых административных реформ Нового Узбекистана модернизируется верхняя палата парламента – Сенат, а также усиливаются полномочия нижней палаты парламента – Законодательной палаты.

Что конкретно меняется в деятельности палат Олий Мажлиса?

Во-первых, увеличиваются их полномочия. Если в тексте действовавшей до 30 апреля 2023 года Конституции к исключительным полномочиям Законодательной палаты было отнесено 5 полномочий, то в соответствии с изменениями их количество достигло 12. Количество исключительных полномочий Сената увеличилось с  14 до 18.

Во-вторых, оптимизируется количество членов Сената со 100 до 65, которые будут избираться в равном количестве по 4 человека от каждого из 14 регионов на заседаниях депутатов Жокаргы Кенеса и местных Кенгашей из числа этих депутатов, а 9 членов Сената непосредственно будут назначаться Президентом.

Эта оптимизация полностью соответствует зарубежной практике. Так, в зарубежных странах из 83 двухпалатных парламентов количество членов верхней палаты до 49 человек – в 29 странах, 50–99 человек – в 31 стране, 100 и более – в 23 странах. Например, в Сенате Казахстана 50 членов, в Таджикистане – 33, в Беларуси – 64. Количество членов верхних палат, назначаемых главами государств: Италия – 5, Беларусь, Таджикистан – 8, Казахстан – 10, Ирландия – 11, Индия – 12.

В-третьих, рассмотрение и одобрение кандидатуры Премьер-министра, закрепляется как исключительное полномочие Законодательной палаты.

Аналогичный порядок предусмотрен в Германии, Чехии, России, Беларуси, Казахстане и др.

В-четвёртых, оптимизируются контрольные полномочия Сената путем исключения отдельных его форм (контроль за исполнением Госбюджета; заслушивание ежегодного доклада Кабинета Министров; заслушивание отчета Премьер-министра по социально-экономическому развитию страны и др.) с закреплением их в качестве исключительных полномочий Законодательной палаты.

В-пятых, расширяются полномочия Сената, в т.ч. за счет передачи ему ряда полномочий Президента, а также усиления роли в координации деятельности представительных органов госвласти на местах, в частности:

– избрание по представлению Президента Высшего судейского совета, руководителей республиканского органа по противодействию коррупции и республиканского антимонопольного органа;

– утверждение указов Президента об образовании и упразднении министерств и других республиканских органов исполнительной власти и др.

При этом, Сенат наделяется полномочием по выполнению функции парламента по принятию законов (за исключением Конституции и конституционных законов) в период временного отсутствия Законодательной палаты, вызванного досрочным прекращением его полномочий (роспуском) (статья 95).

И, наконец, в-шестых, усиливается контрольная функция Сената за деятельностью контролирующих, правоохранительных органов и спецслужб. В частности, вводится порядок назначения Президентом Генпрокурора и председателя Счетной палаты с одобрения Сената, председателя Службы государственной безопасности – после консультаций с Сенатом (статья 95).

Второе. В целях дальнейшего совершенствования системы сдержек и противовесов в механизме государственной власти палаты Олий Мажлиса наделяются полномочием по самороспуску, решение о котором принимается соответственно большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Законодательной палаты или членов Сената.

Такой механизм полностью соотносится с практикой зарубежных парламентов. В частности, правом самороспуска обладают парламенты в ряде зарубежных стран, например, Израиле, Болгарии, Туркменистане и др. При этом, в некоторых странах парламент имеет полномочие по самороспуску на основании решения, принимаемого простым большинством – в Австрии, Хорватии, Венгрии, Турции; квалифицированным большинством – в Боснии и Герцеговине, на Кипре; большинством в две трети голосов – в Кыргызстане, Польше; тремя пятыми голосов (выбранных) членов – в Литве.

Третье. Расширяются контрольные полномочия палат Олий Мажлиса, в т.ч. путем закрепления полномочия по проведению парламентского расследования.

Четвёртое. Усиливается роль Олий Мажлиса в осуществлении борьбы с коррупцией путем закрепления полномочия палат парламента
по заслушиванию ежегодного Национального доклада о противодействии коррупции.

Все эти меры, несомненно, обеспечат дальнейшее развитие отечественного парламентаризма, усиление роли и значение парламента в решении основных задач, обозначенных в Стратегии развития Нового Узбекистана – построение демократического правового социального государства и формирование основ сильного гражданского общества. 

Алимжон Акилов,

главный научный сотрудник

Института законодательства и правовой политики

при Президенте Республики Узбекистан