КАКИМ НАМ ВИДИТСЯ КАЗАХСТАНСКИЙ ЗАКОН «О ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКЕ»
Необходимость разработки и принятия нового казахстанского закона «О промышленной политике» была инициирована Президентом Республики Казахстан К-Ж. К. Токаевым в его Послании «Казахстан в новой реальности: время действий» от 1 сентября 2020 года. В этой связи в конце 2020 года был представлен проект данного Закона. Содержание данного законопроекта вызвало неоднозначную реакцию среди профессионалов и в обществе. В этой связи мне хотелось бы высказать свои соображения по проекту этого Закона.
Направленность Закона о промышленной политике и его статей будет зависеть от того, какую модель промышленной политики мы возьмем за основу. Для этого мы должны определиться, какова суть той или иной модели, какая модель промышленной политики наиболее близка к современному состоянию отечественной промышленности, машиностроения, какая модель принесет стране наибольшие результаты промышленности, а через нее всей экономике республики. Чтобы ответить на вопрос, насколько экспортоориентированная модель промышленной политики выгодна для нашего государства, мы должны исходить из структуры нашего экспорта. Если экспорт имеет сырьевую направленность, как это в значительной мере имеет место в нашей стране, то это ведет к неразвитости собственного материального производства, к уменьшению сумм создаваемой внутри экономики страны добавленной стоимости, к снижению квалификации кадров, снижению уровня трудовых ресурсов, к оттоку высококвалифицированных кадров из обрабатывающих, промышленных, машиностроительных отраслей, в результате чего падает уровень доходов всего населения страны. Сырьевой уклон в перспективе делает излишним потребность в получении технических, технологических знаний, умений, навыков, образования. В этой связи обрабатывающие отрасли начинают стагнировать. Это обстоятельство ведет к прогрессирующему отставанию от мировых тенденций в сфере новейших технологий, вынуждает импортировать новую зарубежную технику. Страна становится технологически зависимой от развитых государств, экономика которой не позволит обеспечивать надлежащий жизненный уровень населения страны. Отсюда следует вывод, что Казахстан не должен руководствоваться моделью промышленной политики по ориентированию на экспорт сырья.
Теперь хотелось бы присмотреться к содержанию высокотехнологичного экспорта продукции конечного потребления. На первый взгляд кажется, что такой высокотехнологичный экспорт мог бы стать полезным и экономически выгодным. При внимательном рассмотрении этой разновидности экспорта мы обнаруживаем определенные скрытые угрозы для нашей казахстанской экономики, если такая продукция производится из иностранных комплектующих компонентов и деталей. Нужно иметь в виду, что цена продукции не особо снижается, поскольку она привязана к стоимости этих компонентов. Кроме того, не всегда движется в должной мере производственная деятельность предприятий-смежников в стране. Тем самым возникает общая угроза по попаданию страны в технологическую зависимость от более развитых в экономическом отношении государств. Но здесь есть выход – держать курс на интенсивную локализацию (местного казахстанского содержания) и постепенно выходить на оригинальную казахстанскую продукцию в сфере транспортного и сельскохозяйственного машиностроения. В казахстанском проекте закона о промышленной политике есть несколько статей по вопросам промышленной сборки транспортных и агротехнических машин, которые мы подвергнем анализу ниже.
Модель импортозамещения как другая модель промышленной политики, предусматривающей доминирование развития рынка внутри государства в отношении экспортной деятельности. При этом опору государство делает на собственное производство. Здесь главенствующей становится идея протекционизма внутригосударственного, национального товаропроизводителя. Экономика в стране функционирует в целом неплохо. Но есть и минусы. Импортозамещение ведет к изоляции страны от внешнего рынка, в связи с чем технологическое отставание становится неизбежным. Отсутствие конкуренции со стороны зарубежных предпринимателей порождает «тепличные условия» для отечественных производителей, товары которых постепенно ухудшаются в качестве. Модель импортозамещения к Казахстану не может быть применена и соответственно она не может стать основой анализируемого казахстанского проекта закона о промышленной политике.
Теперь подвергнем анализу инновационную модель промышленной политики, которая вбирает в себя положительные аспекты экспортной и импортозамещающей моделей промышленной политики. Можно сказать, что у нее нет отрицательных черт. Данная модель создает условия, которые позволяют запускать и поддерживать инновационный процесс в стадии проектного изготовления нового продукта, а также создавать стимулы для обеспечения внедрения готовой инновационной технологии. Реализация этой модели промышленной политики предполагает участие государства в создании как инновационной, так и информационной инфраструктуры, в подготовке для инновационных исследований научных кадров, в организации трансфера технологий, а также в страховании рисков инновационных видов работ. При такой модели государство и частный капитал могут работать на началах партнерства и сотрудничества.
Теперь с учетом приведенных теоретических соображений, есть смысл присмотреться к общей направленности проекта Закона и его статей, которая обозначена нечетко, а также к его содержанию. Думается, есть смысл обозначить в одной из начальных статей законопроекта, что Республика Казахстан придерживается инновационной модели промышленной политики с учетом положительных аспектов модели экспорта высокотехнологичных видов продукции. Крупными недостатками данного проекта Закона являются: 1)Закон в целом ряде случаев представляет собой справочник, сборник основных положений законов Республики Казахстан, имеющих то или иное отношение к промышленным, машиностроительным вопросам; 2)практически все статьи законопроекта говорят о вопросах сегодняшнего дня, в то время как само программное название Закона призывает нас формулировать перспективные вопросы, проблемы и пути их решения; 3) в статьях 1 и 46 проекта Закона вопросы цифровых технологий лишь упоминаются, в то время как статьи, раздел законопроекта должны говорить о необходимости сплошной цифровизации, интеллектуализации, автоматизации промышленных заводов, в том числе заводов транспортного и сельскохозяйственного машиностроения (вопросы цифровизации должны присутствовать практически в каждой статье проекта Закона). Статей о внедрении цифровизации в промышленное производство в проекте Закона нет, несмотря на наличие уже принятой правительственной программы «Цифровой Казахстан».
Как мы уже отметили, само название Закона должно настраивать ателя на определенные перспективы развития промышленности, машиностроения в Казахстане. Причем не просто промышленности, а высокотехнологичной промышленности. Поэтому каждая статья должна работать на эту идею. Говоря другими словами, каждая статья должна раскрывать не только и не столько современное состояние того или иного сегмента промышленности, а содержать в себе способы, пути совершенствования анализируемого в статье промышленного сегмента. Это очень важно: как будет сформулировано название статьи, так и будет раскрыто ее содержание. И если каждая статья будет иметь предлагаемую направленность, то весь Закон в целом будет нацелен на создание промышленности, которая станет высокоразвитой на основе новейших цифровых технологий.
В пункте 11 статьи 1 законопроекта приводится следующее определение промышленной политики: «Промышленная политика – система экономических, организационных и правовых мер, осуществляемых государством и направленных на стимулирование и развитие промышленности». Такое определение нам кажется кратким и достаточно узким, а приведенная в ней задача по обеспечению стимулирования и развития промышленности - довольно скромной. К тому же, в определении не видна цель, для чего нужна промышленная политика. Поэтому, более правильным представляется следующее определение данного понятия: «промышленная политика – это сформулированные в стратегическом документе или специальном законе разнообразные государственные, экономические, правовые, организационные меры, призванные обеспечивать управление и контроль в отношении процессов структурной трансформации страновой экономики, для преобразовании ее в целом».
Цель промышленной политики статьей 3 законопроекта определена в следующем виде: «Целью промышленной политики является повышение конкурентоспособности национальной экономики посредством ускоренного развития современной высокопроизводительной, конкурентоспособной, высокотехнологичной промышленности». Цель в законопроекте сводится к тому, чтобы сделать промышленность более развитой. Разумеется, это – разумный подход. Но, думается, что целью промышленной политики наряду с необходимостью формирования развитой, конкурентоспособной промышленности, позволяющей перейти от экспортно-сырьевого типа экономики к инновационной экономике, должно стать укрепление оборонного потенциала страны и ее безопасности, а также обеспечение максимальной занятости населения и неуклонное повышение уровня благосостояния граждан. Было бы желательно предлагаемое нами определение цели промышленной политики записать в статье 3 данного законопроекта.
Исследование 12 задач промышленной политики, перечисленных в статье 3 законопроекта, показало, что в них сформулированы преимущественно текущие задачи, среди них практически нет задач перспективной направленности; задач, которые призывали бы решать проблемные вопросы, могущие привести к весомым результатам завтрашнего дня. 1-ю задачу следовало бы записать так: «создание новейшей промышленной инфраструктуры, которая должна соответствовать целям стратегического планирования на высоком государственном уровне и которая обеспечивает наивысший уровень безопасности работ, исключающий техногенные катастрофы» и включить ее в статью 3 в порядке дополнения. Еще одной дополнительной задачей могла бы стать задача «стимулирования к коренному переходу к цифровизации, интеллектуализации, автоматизации промышленного производства, что должно обеспечивать высокий уровень производительности труда». К примеру, 4-ю задачу можно было бы сформулировать так: «стимулирование эффективного внедрения инноваций и развития высокотехнологичных производств посредством внедрения цифровизации». Вопрос о развитии экспортного потенциала субъектов деятельности в сфере промышленности, приведенный в пункте 7, дублируется в пункте 9: поэтому такой повтор нужно аннулировать.
В статье 4 законопроекта есть пункт 9, который говорит о необходимости установления принципа «справедливости распределения благ и обязанностей». Непонятно, между какими стейкхолдерами (субъектами) промышленности должны распределяться блага и обязанности и о каких благах и обязанностях идет речь. Кроме того, было бы желательно эту статью дополнить принципом контроля за эффективным осуществлением промышленной политики, а также принципом интеграции образования, науки и промышленной сферы.
Продвинутые в промышленно-экономическом отношении государства уже сделали коренной поворот в сторону цифровизации всех подотраслей промышленности, машиностроения. Казахстан в 2017 году принял программу «Цифровой Казахстан», в которой в первых строках записал, что будет создана цифровая экономика, цифровая промышленность. На этом фоне странным представляется то, что лишь в 2-х статях из 64 статей проекта Закона есть лишь мимолетное упоминание о цифровых технологиях. И нет ни одного положения в проекте о необходимости внедрения цифровизации в промышленное производство. Между тем, вопросы цифровизации можно и нужно увязать со всеми темами практически в каждой статье проекта данного Закона.
В тексте проекта нет статьи о предмете регулирования. Было бы желательно статью об этом поместить в ряд с первыми статьями законопроекта. Такую статью можно сформулировать примерно так: «Настоящим законом регулируются отношения, которые возникают между субъектами деятельности в сфере промышленности, учреждениями, находящимися в составе инфраструктуры по оказанию поддержки этой деятельности, а также государственными органами разных уровней при формировании и осуществлении промышленной политики в Республике Казахстан». Такая статья необходима, чтобы показать или напомнить, что законы, имеющие отношение к промышленности, машиностроению, производству, регулируют не предметы, имеющие отношение к этим сферам, а отношения между людьми, вступающими в отношения друг с другом в связи с производственной необходимостью, в связи с необходимостью производить промышленные товары.
В статье 16 законопроекта говорится о специальных экономических зонах и о том, каким законом Республики Казахстан они регулируются. Статья 17, посвященная индустриальным зонам, перечисляет ряд задач этих зон. Технопарки приведены в статье 18 законопроекта, в которой дается определение этих парков. Эти статьи служат справочником по законам, дублируют то, что уже закреплено в специализированных законах Республики Казахстан на эти темы. Приведенные в этом виде эти статьи не несут содержательной нагрузки, поэтому они излишни. В этой связи положения этих статей должны быть аннулированы. Но понятия экономических, индустриальных зон и технопарков могут присутствовать в тексте данного законопроекта. Но для этого нужно основательно изучить продвинутый опыт зарубежных стран, где эти зоны и технопарки проявили себя как рациональное средство обеспечения мощного экономического подъема на соответствующих участках. И этот опыт в юридически сформулированном виде можно расписать в тексте казахстанского законопроекта для его реализации в перспективе. Аналогичные положения могли бы появиться в статьях 19-26 законопроекта в отношении кластеров, центров коммерциализации, трансферта технологий и технологических компетенций.
Заголовок статьи 44 проекта закона под названием «Привлечение иностранных инвестиций» вряд ли уместен, поскольку он под таким же заголовком дан в статье 269 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан от 29 октября 2015 года. Вместе с тем, заголовок статьи законопроекта можно было бы сформулировать иначе: «Новые способы привлечения иностранных и отечественных инвестиций в экономику промышленности», что привело бы к надлежащему изменению ее содержания.
Если внимательно присмотреться к заглавию раздела 4 законопроекта «Повышение эффективности и конкурентоспособности промышленности», то мы увидим следующие недостатки. Само название раздела должно призывать к активному повышению эффективности и конкурентоспособности промышленности, тогда оно и звучать должно иначе: «Рациональные пути повышения эффективности и конкурентоспособности промышленности». Глава 8 законопроекта, озаглавленная как «Технологическая модернизация промышленной политики», остается практически нераскрытой. Призванные раскрыть содержание данной главы статьи 56 и 57 законопроекта с этой задачей не справились. Непонятно, каким образом можно увидеть прямую связь между «производительностью труда» (статья 56) и «технологической модернизацией», между «коммерциализацией результатов научной деятельности» (статья 57) и «технологической модернизацией промышленной политики». Более правильным, на наш взгляд, был бы расклад технологической модернизации промышленной политики на следующие составляющие: а)политика оптимизации структуры промышленного производства с внедрением новейших технологий на самых нужных и важных участках работ; б)обеспечение ускоренного развития новейших наукоемких технологий в промышленной сфере; в)выделение в качестве приоритетных, развиваемых в первую очередь таких подотраслей промышленности, как: станкостроение с числовым программным управлением, цифровизированное транспортное, сельскохозяйственное машиностроение, энергетическая промышленность; г)определение методов ускоренного внедрения и использования интеллектуальных роботов на производственных линиях всех заводов казахстанской промышленности.
Статьи 60-63 законопроекта посвящены промышленной сборке. Статья 60 посвящена общим вопросам промышленной сборки, также, как и начальные положения статьи 244-1 Предпринимательского кодекса республики. Можно подумать, что на промышленных предприятиях в промышленном формате собираются если не все станки, механизмы, оборудование и машины, то хотя бы значительная часть из них. Но в республике осуществляют промышленную сборку только транспортных и сельскохозяйственных машин. Но если это так, то зачем нужна статья 60, если статьи 61 и 62 регулируют вопросы промышленной сборки транспортных средств и сельскохозяйственной техники. Кроме того, статьи 61, 62, 63 практически дублируют содержание статьи 244-1 Предпринимательского кодекса республики. К тому же, составители проекта закона в таком важнейшем сегменте транспортного и сельскохозяйственного машиностроения почему-то решили ограничиться соглашениями о промышленных сборках транспортных и сельскохозяйственных машин.
Между тем, промышленная сборка этих машин состоит из ряда составляющих, которые могли бы в совокупности составить отдельный значимый раздел анализируемого законопроекта. В промышленной сборке машин значительное внимание уделяется вопросам локализации (местного казахстанского содержания). При этом предприятия-смежники в сталелитейной, стекольной, резиновой, кожевенной, аккумуляторной промышленности Казахстана, могущие удовлетворять нужды заводов транспортного и сельскохозяйственного машиностроения, должны выходить на высокий уровень качества при выпуске своей продукции. Это можно будет сделать посредством надлежаще подготовленных кадров, цифровизации и искусственного интеллекта. В 1962-1973 годах в Южной Корее, например, осуществляли сборку автомобилей ведущих концернов мира, точно так же, как мы это делаем у себя сейчас. В последующие 2 десятилетия южнокорейцы начали производить автомобили собственных марок. С конца 90-х годов прошедшего столетия и до сего дня они начали конкурировать своими авто на мировом рынке и превратились в ведущих грандов мирового автомобилестроения. Прежде чем формально формулировать статьи о промышленной сборке автомобилей и агротехнических машин в проекте казахстанского закона о промышленной политике, следовало бы скрупулезно изучить опыт Южной Кореи и других стран. Именно такой творческий подход ко всем этапам локализации на основе концентрации отечественного и зарубежного технологического опыта логически приведет к созданию страной собственных марок, брендов автомобилей и других транспортных средств. Такую логическую цепочку действий можно и нужно юридизировать в виде целого ряда отдельных статей в законопроекте, что будет содействовать конструированию, созданию собственных транспортных и агротехнических моделей казахстанского происхождения, которые можно будет выводить на мировой рынок.
В порядке дополнения данного законопроекта можно сформулировать отдельные статьи, которые стали бы воплощением реализации и развития отечественного оборонно-промышленного комплекса. Мы должны держать перспективный курс на создание хотя бы нескольких заводов по выпуску пороха, боеприпасов, стрелкового оружия, оружия, связанного с цифровизацией, компьютеризацией.
Было бы целесообразно в отдельном разделе этого законопроекта уделить внимание подготовке высококвалифицированных кадров для всех направлений, подотраслей промышленности, машиностроения. И сегодня кадры решают все, создают все, включая цифровизированную промышленность, транспортное и сельскохозяйственное машиностроение, включая все другие подотрасли машиностроения, конструирование интеллектуальных и промышленных роботов, беспилотных машин, иных механизмов искусственного интеллекта.
Было бы целесообразно собрать вместе промышленников, машиностроителей, экономистов и юристов, специализирующихся в промышленной сфере, чтобы они подвергли жесткому критическому анализу каждое положение, каждую норму, каждую статью, каждый раздел данного законопроекта, чтобы доказывали каждый свое с точки зрения своей профессии и профессиональной логики, после споров стремились бы по возможности сблизить свои позиции. Было бы неплохо данный или другой проект закона вынести на всеобщее обсуждение, дать возможность профессионалам (практикам и теоретикам), любым заинтересованным людям высказать свое мнение на страницах профессиональной и общественно-политической прессы, по каналам телевидения. После обсуждения вопросов на научно-практических конференциях и семинарах, специальная комиссия могла бы изучить все материалы обсуждения, остановить свой выбор на наиболее обоснованных положениях и нормах будущего закона и представить проект законодателю. Для нашей страны это – судьбоносный закон, поэтому излишняя торопливость в его принятии не желательна.
19 ноября 2021 года.
Сарсембаев Марат Алдангорович
доктор юридических наук, профессор,
главный научный сотрудник
Консалтинговой группы «Болашак»,
e-mail: daneker@mail.ru
