Противодействие коррупции: роль, место и значение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов
Предисловие
Республиканское общественное объединение «Общенациональное движение против коррупции» «Жанару» начинает серию публикаций, посвященных возобновлению в Республике Казахстан процесса антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов. Основная идея публикаций состоит в привлечении общественности, в лице общественных организаций и движений, а также активных граждан, к обсуждению роли, места и значения антикоррупционной экспертизы в решении проблем предупреждения коррупции. Предполагается, что такое обсуждение может стать дискуссионным, с выражением отношения участников не только к публикациям, но также к начавшемуся процессу экспертизы.
Первым, кто любезно согласился на наше предложение предоставить материалы по указанной тематике, является Сандрачук Михаил Васильевич, занимающийся научной антикоррупционной экспертизой свыше 15 лет и исследовавший свыше 3700 проектов нормативных правовых актов. Михаил Васильевич, является автором около 40 работ в области антикоррупционной экспертизы, в т.ч. научно-теоретического, методического и аналитического характера.
Сандрачук М. В. –к.э.н., проф.
С 1 января 2020 года введены в действие дополнения и изменения, принятые Законом Республики Казахстан от 26.11.2019 года №273-V1, в Закон РК от 6 апреля 2016 года №480-V «О правовых актах». В соответствии с поправками, в стране возобновляется научная антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов, действовавшая в стране до 01. 01. 2015 года.
Указанная законодательная новация (…возобновление процесса…) подводит к мысли о необходимости рассмотрения в кратком виде эволюционного пути, пройденного национальной антикоррупционной экспертизой проектов нормативных правовых актов (НПА). Тем более что, в последнее время казахстанский опыт ее проведения подвергается попытке нивелирования, а в некоторых случаях – и полного отвержения или игнорирования. (Например, в публикации «К вопросу о необходимости введения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов», ее автор Габдуалиев М.Т.. утверждает, что «...в Казахстане ранее существовала антикоррупционная экспертиза проектов НПА и была упразднена по ряду объективных и субъективных причин.
Во-первых, к сожалению, чисто технически тексты антикоррупционных экспертиз содержательно дублировали тексты научно-правовых экспертиз законопроектов, хотя на каждый из данных видов экспертиз выделялись деньги из бюджета. Сложившаяся ситуация была вызвана разными причинами: несовершенство методик проведения двух видов экспертиз, не всегда высокий уровень компетенции экспертов, отсутствие ответственности экспертов, непрозрачный механизм распределения бюджетных денег для проведения экспертиз и др.
Во-вторых, были случаи, когда тендеры на проведение антикоррупционной экспертизы получали организации, в штате которых, де-юре, числились доктора и кандидаты юридических наук, а - работу, де-факто, выполнял «дежурный штат экспертов», не всегда компетентных в сфере, в которой проводили экспертизу.
В-третьих, профессорско-преподавательский состав вузов, которые выступали экспертами при проведении антикоррупционной экспертизы, находились под «колпаком» Министерства образования и науки. Поэтому у чиновников при разработке законопроектов всегда сохранялась возможность влияния на экспертов.
В-четвертых, нормативные правовые акты, регулирующие процедуру проведения антикоррупционной экспертизы, сами нуждались в проведении такой экспертизы.
Очевидно, что подобное состояние проведения антикоррупционной экспертизы проектов НПА никак не могло способствовать ее сохранению.».(www.zakon.kz>4977638-k-voprosu-o-neobhodimosti-vvedenia-).
Было бы неоправданным и непростительным шагом не отреагировать на подобные утверждения г-на Габдуалиева М.Т., тем более что, с ним солидарны и другие авторы, высказывающие аналогичные замечания на различных дискуссионных площадках.
По существу первого утверждения. В соответствие с «Правилами проведения научной экспертизы», утвержденными постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года №598 (действовали вплоть до 01.01.2015 года), научная правовая экспертиза проводилась исключительно по концепциям законопроектов (п.2)., в то время как научная антикоррупционная экспертиза проводилась только по тексту проектов НПА различных уровней (законы, постановления правительства РК, приказы министров, решения и постановления местных и представительных органов власти) (п.3) и сопутствующих документов. Цель, задачи, предмет и объекты научной правовой и научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА существенным образом отличались (п.7) и (п.п.4, п.28). Различие прослеживалось и в требованиях к содержанию и форме экспертных заключений (п.29). Далее. В соответствие с требованиями государственных закупок услуг по проведению научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА, в качестве экспертов привлекались ученые, практики, имеющие значительный стаж работы по соответствующей специальности (судьи, прокуроры, сотрудники правоохранительных и специальных органов и др.), а также магистранты и докторанты. К такому виду научной экспертизы проекта НПА, по этим же требованиям, полагалось привлекать не менее двух экспертов, экспертные заключения которых затем сводилось в одно – консолидированное экспертное заключение организации, проводившей экспертизу. Оно подписывалось руководителем организации, участвовавшими экспертами и скреплялись печатью организации на ее официальном бланке. Количество же экспертов по одному проекту НПА, на практике, было значительно больше – от 3 до 6, поскольку «Инструкция по приемке услуг по проведению научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых решений …», утвержденная приказом Министра юстиции РК от 16 марта 2011 года №116, устанавливала перечень критериев оценки примерной стоимости научной антикоррупционной экспертизы проектов. Стоимость экспертного заключения могла увеличиться на 100% при выполнении определенных условий, которые, в свою очередь, напрямую зависели от количества экспертов, например, количество замечаний коррупциогенного характера (чем больше экспертов, тем больше замечаний!) и т.д.
В свою очередь, экспертное исследование по научной правовой экспертизе концепции законопроекта (и, только!) проводилось в подавляющем числе случаев учеными, имеющими ученую степень и звание. Обычно, научную правовую экспертизу концепций проводили два эксперта, реже – три, с привлечением эксперта со стороны. В случае, если научная правовая экспертиза проводилась учеными, являющимися сотрудниками одной организации, то по их экспертным заключениям не формулировалось консолидированное экспертное заключение. Каждый эксперт оформлял свое заключение в соответствие с требованиями, установленными «Правилами проведения научной экспертизы», они заверялись печатью организации и направлялись заказчику.
Таким образом, никакого дублирования, как процедур проведения научной правовой экспертизы концепций законопроектов и научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА, так и формы и содержания экспертных заключений по ним, не было и просто не могло быть. Организатор экспертизы, в лице Министерства юстиции, очень жестко контролировал этот процесс и принимал соответствующие меры к малейшим попыткам его нарушить.
Второе утверждение г-на Габдуалиева М.Т. можно было бы не комментировать через его абсурдность и полнейшую некомпетентность.
Автор настоящей статьи, как участник не менее 5 государственных закупок услуг по проведению научной экспертизы, могу утверждать, что ни одна из организаций, участвующих в закупках не «получала» (как утверждает Габдуалиев М.Т.) тендер. Тендер выигрывался организацией, а их участвовало каждый раз более 5, предложившей наименьшее ценовое предложение по сумме выставляемого лота. Для того, чтобы быть допущенным к процедуре государственных закупок услуг по проведению научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА, в конкурсную комиссию необходимо было подать перечень документов, подтверждающих соответствие экспертной организации требованиям, установленными ЗРК «О государственных закупках», а также «Правилами проведения государственных закупок», утверждаемыми постановлениями Правительства Республики Казахстан. Перечень таких документов, оформленных соответствующим образом, составлял порядка 1200 страниц. Количество организаций, подававших заявки на участие в государственных закупках, колебалось по годам, а в среднем составляло порядка 8 организаций. В результате проверки конкурсной комиссией документов, в соответствие с поданной заявкой, «отсевались» 3-4 организации, т.е. эти организации не допускались к государственным закупкам, поскольку информация, содержащаяся в их документация, характеризующая эти организации, не соответствовала установленным требованиям. Оставшиеся 5 организаций допускались к проведению государственных закупок по лотам, по указанным ими заранее в документах (с указанием ценового предложения). Например, лот по проведению научной правовой экспертизы концепций законопроектов (самый дорогой лот) всегда выигрывался КазГЮУ, имевшего в своем штате свыше 10 докторов юридических наук по подотраслям права и, соответственно, предлагавших свои услуги по более низкой цене, чем приглашенные эксперты. А вот проведение научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА, имевших гриф «Совершенно секретно», «Секретно», «ДСП» чаще всего выигрывал НИИ государства и права имени Гайрата Сапаргалиева, имевший в своем составе 6-8 экспертов – кандидатов и докторов наук, работавших ранее в правоохранительных органах и имевших соответствующий допуск к работе с документами, содержащими государственные секреты. Создание и функционирование какого-то дежурного штата экспертов, в том числе, из числа студентов или аспирантов, было бессмысленным и больше похоже на неумелую шутку, чем на действительность. Так могли «шутить» лишь те, кто не был задействован в этом процессе изнутри и знают о его природе со слов лиц, имевших отношение к нему лишь пятыми после запятой.
По поводу третьего тезиса. Хочу предложить его автору заключить пари о том, что Министерство образования и науки, под «колпаком» которого находился профессорский и преподавательский состав вузов, проводивших научную антикоррупционную экспертизу в Казахстане, в свою очередь, было под «колпаком» у марсиан. Инопланетяне спали и видели, как бы превратить профессорский и преподавательский состав таких вузов в манкуртов и навязать им некую другую методологию антикоррупционой экспертизы, придуманную, например, совместно с «молдаванскими коллегами» (не путать «молдаванских коллег» с молдавскими коллегами!). А! Каково! Как тебе, читатель, конспирологическая теория г-на Габдуалиева М.Т., усовершенствованная, совершенно бесплатно, Сандрачуком М.В.? Писатели-фантасты просто отдыхают! А на досуге начинают изучать матчасть, как говорят острословы из народа. И поделом!
Если же отбросить в сторону весь сарказм по поводу этой новеллы, и задать ее автору несколько вопросов, то ответы самих читателей на них решительным образом засвидетельствуют ее полнейшую нелепость. Например, «А какую выгоду, получало Министерство образования и науки, держа под «колпаком» экспертов из числа профессоров и преподавателей вузов?», «Каким образом Министерство образования и науки координировало и согласовывало соответствие содержания экспертных заключений экспертов (профессоров и преподавателей вузов) с пожеланиями (хотелками) разработчиков проектов НПА и концепций законопроектов – государственных органов?», «Означает ли это, что профессора и преподаватели КазГЮУ – экспертной организации, занимавшей на рынке услуг по проведению научной экспертизы не менее 46% - были лояльны к «установкам» Министерства образования и науки, а такие же эксперты из Евразийского национального университета имени Л.Н. Гумилева – экспертной организации, занимавшей не больше 5% (лишь иногда) рынка услуг по проведению научной экспертизы – были слишком строптивыми?», «Каким образом чиновники Министерства образования и науки «влияли» на деятельность экспертов из НИИ государства и права имени Гайрата Сапаргалиева – экспертной организации, занимавшей на рынке услуг по проведению научной экспертизы 44% - если ни один из его сотрудников не имел ни малейшего отношения к указанному министерству, поскольку являлись пенсионерами?». Навряд ли имеет смысл расширять перечень вопросов, если, все равно, на них нет вразумительного ответа.
Касательно четвертого утверждения г-на Габдуалиева М.Т. следует лишь кратко заметить, что методика, по которой проводилась научная антикоррупционная экспертиза проектов НПА (а, именно о ней идет речь в первую очередь) была разработана с учетом требований, предъявляемых процессом валидации к, такого рода, методикам. Более того, результаты научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА за 6 лет (2009 – 2014 годы) прошли верификацию.
Несомненно, проводившаяся в указанный период научная антикоррупционная экспертиза проектов НПА, как процесс превенции коррупции в национальном законодательстве, имела определенные недостатки и изъяны, в основе которых лежали совершенно иные причины, чем те, о которых утверждает г-н Габдуалиев М.Т. Но о них, а также о валидации и верификации применявшейся методики, автор планирует рассказать несколько позже.
Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводилась в Казахстане с 2000 года. Осуществляемый процесс экспертного исследования проектов нормативных правовых актов, на предмет наличия в них признаков коррупциогенности, вплоть до 1 января 2015 года можно разбить на два этапа: 1этап – 2000-2007 годы; 2 этап – 2008-2014 годы.
Первый этап характеризуется тем, что к концу 90-х годов прошлого столетия казахстанское законодательство было довольно архаичным, или, как принято говорить сейчас, – находилось в транзитном состоянии. Довольно часто действовали нормы законов и постановлений правительства, принятые еще в советское время (например, Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский и др. кодексы), применялись и нормы законодательства, принятые после 1993 года, не в полной мере отвечающие стратегическим направлениям развития Казахстана, как суверенного государства. На утрату ежегодно ставились сотни нормативных правовых актов, на замену которых в срочном порядке требовалась разработка и принятие новых актов, отвечающих требованиям времени и перспективности развития государства. Открытость казахстанского государства и провозглашение курса его развития по пути демократии и рыночных отношений потребовали отражения этого курса в процессе нормотворчества, в целом, и создания предупредительных (превентивных) механизмов в отношении коррупции, в частности. В качестве одной из преград проникновения коррупциогенности в проекты нормативных правовых актов и рассматривалась антикоррупционная экспертиза. Экспертному исследованию подвергались в основном законопроекты, а также проекты значимых постановлений правительства. Организатором такой экспертизы выступал Институт законодательства Министерства юстиции. К экспертизе, на платной основе, привлекались преподаватели вузов, бывшие сотрудники судов, прокуратуры, правоохранительных и специальных органов. Никакой предварительной подготовки с ними, как равно, и с разработчиками проектов нормативных актов, не проводилось.
В значительной степени ситуация улучшилась с выходом постановления Правительства РК от 30 мая 2002 года №598, утвердившего «Правила проведения научной экспертизы», которые регламентировали порядок и сроки проведения научной экспертизы. «Правила…» вводили в юридико-правовой оборот выражение «научная экспертиза», ее виды, регламентировали порядок и сроки их проведения, определяли объекты и субъекты этого процесса, устанавливали требования к экспертам и экспертным заключениям, а также закрепляли процедуру финансового обеспечения научной экспертизы.
10 декабря 2002 года было принято постановление Правительства №1300 «О Регламенте Правительства Республики Казахстан», которое стандартизировало и закрепляло использование результатов научной экспертизы на различных стадиях нормотворческого процесса.
Осуществленные новации в нормотворческом процессе, в целом, и в противодействии возможным коррупциогенным проявлениям в проектах НПА, в частности, явилось сильным импульсом к критическому осмыслению самого процесса экспертного исследования на предмет выявления признаков возможных коррупционных дефектов, факторов и их последующей классификации и квалификации. Поскольку отсутствовало общепринятое определение понятия «коррупциогенность» и его признаки, применительно антикоррупционному исследованию проектов НПА, а также нормативное методическое обеспечение проведения антикоррупционной экспертизы – каждый эксперт исследовал проект исходя из какого-то своего понимания этой «коррупциогенности» и, в силу своих эпистолярных способностей, отражал это понимание в своем заключении. Экспертное заключение, в свою очередь, тоже не имело установленной единой формы и содержания. С позиций сегодняшнего содержания сущности экспертного антикоррупционного исследования, те заключения скорее являлись рецензиями, чем экспертными заключениями, а эксперты, соответственно,- рецензентами (в одной из последующих публикаций автор надеется обосновать различие между экспертизой и рецензированием, а также между экспертом и рецензентом). Руководство Института законодательства постоянно контролировало содержание заключений, указывая эксперту о необходимости доработки каких-либо его аспектов, опять же, - исходя из каких-то своих критериев оценивания выполненных исследований.
Тем не менее, несмотря на отсутствие методического обеспечения, первоначальной подготовки экспертов, унификации и стандартизации признаков коррупциогенности и классификации их до родового и видового понятия – коррупциогенный дефект и фактор, формы, структуры и объема экспертного заключения, учета, анализа и классификации коррупциогенных дефектов на национальном уровне и т.д., настоящий этап в значительной степени сыграл свою положительную роль в создании и функционировании предупредительного механизма противодействия коррупции. Уже значительно позже, по прошествии 5-7 лет, анализируя количество замечаний в процессе научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА в период 2008-2014 годов, автор обратил внимание на тот факт, что в действующих законодательных актах, которые подвергались антикоррупционной экспертизе в 2000-2007 годах, количество коррупциогенных дефектов несравнимо меньше, чем в тех, которые по каким-то причинам не попали в число экспертируемых в этот период. Так из 97 таких заключений, сделанных автором (личные архивные данные) в период 2004-2007 годов, по проектам, впоследствии принятыми как законодательные акты и послужившими основой для разработки проектов НПА в 2009-2014 годы, признаки коррупциогенных факторов были обнаружены только в 19 законодательных актах. То есть, уровень коррупциогенности в проектах НПА 2004-2007 годов, подвергшихся автором экспертному исследованию, составил порядка 20%, или в каждых двух проектах НПА из 10, автор не выявил, в свое время, признаков коррупциогенности. (Самокритично оценивая указанные результаты, следует признать их неудовлетворительными.). Кроме случайно сохранившихся у автора 97 экспертных заключений того периода, к сожалению, других официальных данных не имеется. Может быть, у кого-то из коллег того периода тоже сохранились свои экспертные заключения, и было бы интересно проанализировать их сейчас – можно прислать копию автору.
Институт законодательства Министерства юстиции не опубликовал (и не публиковал), во всяком случае, в открытом доступе, результаты своей работы, в целом, или за анализируемый период, например, за год либо полугодие. Поиски автором отчетов, хотя бы за какой-нибудь год, тоже не увенчались успехом. С одной стороны – прошло слишком много времени, а информация на бумажных носителях такого рода храниться 5 лет, а с другой – тот уровень цифровизации не был приспособлен к обработке и хранению столь большого объема информации.
По мере становления даже такого несовершенного института антикоррупционной экспертизы, каким он был в период 2000 – 2007 годов, среди экспертов, постепенно начала созревать идея о необходимости методического упорядочения процесса экспертного исследования. Считалось, что в организационном плане процесс антикоррупционной экспертизы проектов НПА функционировал на достаточно высоком уровне. На различных научно-практических конференциях, форумах, семинарах, посвященных развитию и совершенствованию национального нормотворчества, в повестку дня все чаще стали вноситься методические проблемы антикоррупционной экспертизы. С другой стороны, ратификация Республикой Казахстан международных договоров, направленных на противодействие коррупции, с последующей имплементацией их в казахстанское законодательство, настоятельно требовали разработки и принятия соответствующих национальных стандартов проведения антикоррупционной экспертизы проектов НПА, учитывающих передовой опыт целого ряда стран в превенции коррупции. Во второй половине первого десятилетия 2000 года уже имелся довольно внушительный перечень национальных методик проведения антикоррупционной экспертизы (не менее 25 методик), апробированных и верифицированных в различных странах. Факт наличия широкого спектра национальных методик, разработанных, с одной стороны, с соблюдением стандартных принципов превенции коррупции, а с другой стороны, - с учетом национального опыта уголовного преследования за коррупционные деяния, свидетельствует о том, что в этом вопросе Казахстан не мог и не должен был слепо копировать чужой опыт, т.е. механистически использовать методики других стран. Экспертное сообщество, ученые и практики осознавали, что в стране необходимо разрабатывать свою национальную систему противодействия коррупциогенности в процессе нормотворчества. Результатом длительных дискуссий явилось то, что была осознанна и неоднократно сформулирована в различных итоговых документах, необходимость первоначального шага в этом направлении – антикоррупционная экспертиза должна проводиться для выявления норм, противодействующих нормам права в казахстанском законодательстве, устаревших норм права, оценки эффективности реализации действующих законодательных актов, а также для своевременного принятия мер по внесению изменений и дополнений в такие акты либо постановки их на утрату.
25 августа 2006 года было принято постановление Правительства Республики Казахстан №817 «Об утверждении Правил ведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов». Указанное постановление закрепляло условие – антикоррупционной экспертизе проектов НПА должен предшествовать мониторинг действующего законодательства для выявления недостатков в НПА, в указанном алгоритме, и последующем антикоррупционном исследовании тех актов, в которых были выявлены эти недостатки.
В феврале 2007 года состоялось заседание Специальной группы Совета Безопасности Республики Казахстан, в Протоколе которого было рекомендовано выработать консолидированное предложение по вопросам антикоррупционной экспертизы действующего законодательства (п.1. ст.1).
Выполняя указанное поручение, Министерство юстиции и Институт законодательства заключили договор №25, в соответствие с которым Министерство юстиции передавало Институту законодательства 142 действующих законодательных акта для выявления в них дефектов путем проведения антикоррупционной экспертизы. По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы стороны обязаны были разработать проект закона «О внесении изменений и дополнений в действующее законодательство по вопросам совершенствования антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов». Предполагалось внесение соответствующих поправок, в первую очередь, в Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 1998 года.
Принятие 14 марта 2007 года постановления Правительства Республики Казахстан №193 утверждало функционирование «Межведомственной комиссии по вопросам совершенствования действующего законодательства в части противодействия коррупции», за которой устанавливалось право разработки и принятия научного и методического аппарата антикоррупционного исследования. (Кстати. «Межведомственная комиссия…» функционировала до апреля 2014 года. Упразднена постановлением Правительства Республики Казахстан от 09.04. 2014 года №329).
17 сентября 2007 года на 2-ом заседании «Межведомственной комиссии…» были одобрены «Методические рекомендации по проведению научной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов). Они устанавливали пять коррупциогенных факторов и их признаков: 1) широта дискреционных полномочий; 2) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права; 3) отсутствие или ненадлежащее регулирование административных процедур; 4) отсутствие или ненадлежащее регулирование конкурсных (аукционных) процедур; 5) ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав и ответственности государственных служащих (должностных лиц).
Принятием «Методических рекомендаций…» завершается первый этап – организационный – эволюционного пути становления процесса научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА в Республики Казахстан. Освещение второго этапа – методического – с анализом результатов антикоррупционной экспертизы, вплоть до 01.01. 2015 года предполагается несколько позже.
(Продолжение следует)
