Совет Безопасности как орган Организации Объединенных Наций
В последние годы, на фоне ряда весьма значительных событий в международной жизни, высказываются различные предложения о реорганизации существующей системы регулирования в международном сообществе, прежде всего - реорганизации ООН, и особенно относительно пересмотра полномочий Совета Безопасности. События последних лет показывают: в этих полномочиях происходят существенные изменения.
Во-первых, Совет постоянно увеличивает список ситуаций, оцениваемых как «угроза миру» в смысле ст. 39 и таким образом расширяет сферу действия своих исполнительных функций. Во-вторых, в нескольких своих резолюциях Совет дал оценку юридическим последствиям некоторых актов, осуществляя таким образом функцию, которую можно расценить как квази-судебную. В-третьих, после окончания «холодной войны». Совет Безопасности, нередко прямо и не ссылаясь на необходимость миротворческой операции, уполномочивает государства применять силу для восстановления международного мира и безопасности. И наконец, и это самое важное, в последние годы Совет предпринял несколько мер законодательного характера^, то есть принял некоторые нормы обобщенного характера, не имеющие конкретного адресата.
Этот процесс начался тогда, когда Совет начал рассматривать общие проблемы, важные для международного сообщества, не обращаясь к какой-либо конкретной ситуации. Резолюции такого «тематического плана» были посвящены, например, защите гражданских лиц во время вооруженного конфликта, борьбе с распространением СПИДа или методам, используемым террористическими группами.
В ответ на террористический акт 11 сентября Совет заявил, что «эти акты, как и любые акты международного терроризма, составляют угрозу международному миру и безопасности». Далее Совет возложил на государства обязательства «предотвращать и подавлять финансирование террористических актов», в частности, вводя в свое законодательство нормы об уголовной ответственности за действия, направленные на финансирование или поддержку террористических актов. Поскольку эти обязательства не связывались с дальнейшими угрозами со стороны Аль Каиды и не были привязаны каким-либо иным образом к конкретной ситуации, можно сделать вывод, что Совет Безопасности сформулировал норму общего характера. Совет обратился к «неопределенной» опасности также в Резолюции 1422 (2002). Изымая некоторые «акты упущений, относящихся к операциям, начатым или санкционированным Организацией Объединенных Наций» из юрисдикции Международного уголовного суда, даже и в тех случаях, когда нельзя было ожидать возбуждения расследования со стороны Международного уголовного суда. Совет фактически вынес определение того, что абстрактная возможность расследования составляет угрозу миру.
Представители многих государств при обсуждении в Совете Безопасности заявляли, что данные факты говорят о присвоении Советом Безопасности законодательных функций.
Совет Безопасности, как и вся Организация Объединенных Наций, был создан совсем в другом мире, чем тот, в котором мы живем теперь. Акты агрессии и ситуации угрозы международному миру и безопасности, для ликвидации и предотвращения которых создавался Совет Безопасности в момент принятия Устава ООН, возникали почти исключительно в межгосударственных отношениях, а государства, в свою очередь, действовали разрозненно, каждое само по себе и преследовали каждое свои собственные интересы. Можно было отметить только спорадические случаи совпадения интересов отдельных государств.
Начиная с конца XX века ситуация в мире изменилась. Теперь государства нередко оказываются связанными единым или даже всеобш;им интересом, достижение которого возможно только на основе объединения усилий. Не составляет в этом отношении исключение и проблема международной безопасности. Появление на международной арене новых акторов, которые не являются государствами, но способны создавать угрозу безопасности для государств и даже для всего человечества, по-новому ставит вопрос о методах борьбы с такими угрозами.
В этой ситуации требует нового осмысления место, занимание в системе регулирования международных отношений Советом Безопасности, объем и правомерность расширения его полномочий. Для правильного понимания этой новой ситуации необходимо решение некоторых сугубо теоретических вопросов, прежде всего - вопроса о правовой природе полномочий Совета Безопасности, а также о правомерности особого положения, которое занимают в Совете Безопасности его постоянные члены. Выработка позиции относительно судьбы Совета Безопасности и путей его реорганизации возможна только на основе теоретического анализа всех этих вопросов.
Чтобы правильно оценить место и значение Совета Безопасности в современном мире, необходимо сказать несколько слов об Организации Объединенных Наций, частью которой он является, и о том, воплощением какого замысла эта организация является.
Организация Объединенных Наций была задумана как элемент послевоенного безопасного мира еще в начале Второй мировой войны. В Атлантической хартии, подписанной 14 августа 1941 г. главами правительств Англии и США, говорилось: «Все государства мира должны по соображениям реалистического и духовного порядка отказаться от применения силы, поскольку никакой будущий мир не может быть сохранен, если государства, которые угрожают или могут угрожать агрессией за пределами своих границ, будут продолжать пользоваться сухопутными, морскими и воздушными вoopyжeниями».
Более конкретная задача сформулирована в Декларации от 24 сентября 1941 г., провозглашенной Советским Союзом на Межсоюзнической конференции в Лондоне: «Перед нашими странами...стоит чрезвычайно важная задача определить пути и средства для организации международных отношений и послевоенного устройства мира в целях избавления наших народов и наших будущих поколений от несовместимого с человеческой культурой преступного, кровавого нацизма». Важным шагом на пути осуществления этой задачи явилась Декларация о создании всеобщей организации безопасности, подписанная в Москве правительствами США, Великобритании, СССР и Китая 30 октября 1943 г.
Это были политические документы, выражавшие намерения их участников. Юридические рамки новая организация стала приобретать на конференции в Думбартон-Оксе, проходившей с августа по октябрь 1944 г. На состоявшейся в феврале 1945 г. Конференции руководителей трех союзных держав - СССР, США и Англии - в Крыму был рассмотрен представленный им проект Устава и решены принципиально важные вопросы, как, например, порядок голосования в Совете Безопасности. Для принятия Устава было решено созвать конференцию в Сан-Франциско. Конференция состоялась 25 апреля - 26 июня 1945 г. Устав ООН, подписанный 26 июня 1945 г., вступил в силу 24 октября того же года.
Идея новой организации не была чистым изобретением. Ее создатели опирались на практику Лиги Наций, но стремились к выполнению двух условий: всемирная организация должна быть сильной, и должна содержать институционные гарантии их жизненных интересов. Поэтому они отказались от принятого в Лиге Наций принципа единогласия, заменив его правом вето постоянных членов Совета Безопасности, считая, что это обеспечит эффективность новой организации в вопросах мира и безопасности. Великие державы постарались усилить Совет, устранив положение Статута о том, что любая сторона в споре вправе передать спор от Совета Ассамблее. Были устранены также положения ст. 15 Статута, которые обязывали членов передавать «любой спор, продолжение которого может привести к осложнениям» Совету Лиги, если он не представлен уже на арбитражное или судебное разрешение . Совет Лиги, как и нынешний Совет Безопасности ООН, был политическим органом, не приспособленным для роли посредника или арбитра.
Согласно Уставу, в Организации шесть главных органов: Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Экономический и Социальный Совет, Совет по опеке. Международный Суд и Секретариат. Таким образом, Совет Безопасности - это один из главных органов ООН. Но среди всех органов ему принадлежит особое место.
Правовой статус, функции и полномочия Совета Безопасности установлены в целом ряде статей Устава ООН: в Главе V определены его состав (ст.23), функции и полномочия (ст.24, 25 и 26), порядок голосования (ст.27), процедура принятия решений (ст.28, 29, 30, 31 и 32). Кроме того, в Главе VI Устав наделяет Совет функциями в мирном разрешении споров (ст.ЗЗ, 34, 35, 36, 37 и 38), а также - самое главное - полномочиями на действия в целях пресечения угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии. Этому посвящена целиком Глава VII (статьи с 39 по 51). Совет Безопасности наделен также правами в отношении региональных соглашений (Глава VIII, ст. 52, 53 и 54). Упоминание Совета Безопасности встречается и в тех главах, где трактуются другие главные органы: Генеральная Ассамблея, Международный Суд и Секретариат.
Поскольку главные органы предусмотрены учредительным документом Уставом ООН, их взаимоотношения определяются этим же актом, а также подразумеваемыми полномочиями. Необходимость специального регулирования отношений между Советом Безопасности и некоторыми другими главными органами (Генеральной Ассамблеей, Международным Судом, Секретариатом) диктуется тем, что на эти органы также возложены некоторые задачи в сфере поддержания международного мира и безопасностиОдним из трудных вопросов взаимоотношений главных органов является право иного, кроме Совета Безопасности, органа принимать меры, необходимые для поддержания мира и безопасности в тех случаях, когда сам Совет не в состоянии это сделать. Действительно, как сформулировал судья Бустаманте в своем отклоняющемся мнении по делу о некоторых расходах ООН, если Совет Безопасности признает невозможность выполнить свою обязанность по поддержанию мира, то вся Организация оказывается неспособной достичь главных целей своего существования по ст. 1 Устава.
Генеральная Ассамблея
Больше всего пересечений полномочий отмечается между Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей, прежде всего - в области поддержания мира и безопасности, а также в вопросах организации внутренней жизни ООН.
Согласно статьям 10, И и 14 Устава Ассамблея может делать рекомендации по любому вопросу в пределах Устава или по любому вопросу, касающемуся мира, безопасности или общего блага. П.2 ст. И Устава уполномочивает Генеральную Ассамблею обсуждать любые вопросы, относящиеся к поддержанию международного мира и безопасности и делать в отношении таких вопросов рекомендации заинтересованным государствам или Совету Безопасности. Это полномочие прямо ограничено только положениями ст. 12 Устава, препятствующими Генеральной Ассамблее обращаться к вопросам, находящимся на рассмотрении Совета Безопасности, очевидно, с учетом того, что именно на Совет Безопасности возложена главная ответственность в этой области.
Некоторое соотношение полномочий Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности установлено статьей 15, в которой говорится о том, что Генеральная Ассамблея получает и рассматривает ежегодные и специальные доклады Совета Безопасности, которые должны включать отчет о мерах по поддержанию международного мира и безопасности, которые Совет Безопасности решил предпринять или предпринял. Таким образом, хотя не сказано, должна ли Генеральная Ассамблея оценить представленный доклад и вынести какое-то решение, установлена некоторая степень подотчетности^'. Однако в практике ООН принято, что Генеральная Ассамблея никогда не изучает доклады Совета Безопасности и не дает им оценки. Традиционная формула гласит, что Генеральная Ассамблея «принимает к сведению Доклад Совета Безопасности».
В самый разгар «холодной войны» в рамках Генеральной Ассамблеи, в которой тогда господствующее положение принадлежало западным странам, были сделаны некоторые попытки придать Генеральной Ассамблее приоритетные полномочия. В 1950 г. принимается Резолюции 377 «Единство ради мира», в п.2 которой говорилось, что если Совет Безопасности из-за отсутствия единогласия постоянных членов не способен нести главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Генеральная Ассамблея незамедлительно рассмотрит вопрос с целью рекомендовать Членам принятие коллективных мер, включая, в случае нарушения мира или агрессии, использование в необходимых случаях вооруженных сил^^ Данная резолюция не нарушает Устав ООН, а является, скорее, его толкованием^''. Во-первых, Генеральная Ассамблея готова принять на себя функцию поддержания мира только при условии, что Совет Безопасности окажется не в состоянии ее исполнять; во-вторых, фраза «рассмотрит вопрос» показывает, что Генеральная Ассамблея ставила свои полномочия в зависимость от согласия ее членов; в-третьих, в ней не говорится, что принятое решение Генеральной Ассамблеи будет обязательно для государств. Устав не предоставляет Генеральной Ассамблее права (и это было подтверждено Международным Судом в деле О некоторых расходах ООН) применять принудительные меры в отношении какого-либо государства.
С той же целью была сделана попытка опереться на Международный Суд. В 1950 г. перед ним был поставлен вопрос, может ли Генеральная Ассамблея преодолеть вето одного из членов Совета Безопасности в вопросе о приме в ООН новых членов. Дело в том, что п.2 ст.4 Устава предусматривает прием любого государства в Члены Организации «постановлением Генеральной Ассамблеи по рекомендации Совета Безопасности». Тогда был выдвинут аргумент, что, если Совет не смог вынести решение о том, что нового члена следует принять, это можно расценить как «рекомендацию не принимать». Но это все равно рекомендация, на основе которой Генеральная Ассамблея может рассматривать вопрос о приеме. Суд отверг этот аргумент, заявив, что решение Генеральной Ассамблеи о новом члене принимается «по рекомендации Совета Безопасности», и что необходимы отдельные и независимые друг от друга решения обоих органов. Поэтому, хотя Генеральная Ассамблея не обязана принимать такое же решение, как Совет Безопасности, она не может принимать в члены государство, не рекомендованное Советом Безопасности. В консультативном заключении Суда сказано: «Утверждать, что Генеральная Ассамблея обладает полномочием принимать государство в Члены в отсутствие рекомендации Совета Безопасности означало бы лишение Совета его важного полномочия, возложенного на него Уставом. Это практически свело бы к нулю роль Совета Безопасности в осуш,ествлении одной из важнейших^^ функций
28 Организации». «Принятие иной точки зрения означало бы сведение роли Совета к простому изучению вопроса, представлению доклада, даче рекомендации и выражению мнения, то есть облечение Совета консультативными, а не решающими полномочиями», - пишет крупный специалист по праву международных организаций Ч.Ф.Aмepacингxе.
Вопрос о соотношении компетенций двух органов был поставлен перед Международным Судом еще раз в связи с делом О некоторых расходах ООН, на этот раз в сфере поддержания международного мира и безопасности. В данном деле речь шла о правомерности создания миротворческих сил по решению Генеральной Ассамблеи (была сделана попытка создать такие силы со ссылкой на ст.22 Устава, которая уполномочивает Ассамблею создавать такие вспомогательные органы, которые она сочтет необходимыми для осуществления своих функций).
Суд заявил, что, в соответствии со ст.24 Устава, на Совет Безопасности возложена «главная», но не «исключительная» ответственность за поддержание международного мира и безопасности, значит. Генеральная Ассамблея также обладает определенными функциями в этой области, как это следует из других разделов Устава. Однако, - заявил Суд, вторым важным положением Устава является наделение исключительно Совета Безопасности полномочием решать о принятии принудительных мер в отношении агрессора по Главе VII, и это касается также действий в отношении государства, не являющегося агрессором, в тех случаях, когда необходимо принятие мер по Главе VII. «Статьи Главы VII говорят и о спорах и о «ситуации», и управление ситуацией должно оставаться в пределах полномочий Совета Безопасности, если даже он не принимает меры против какого-либо государства».
Действительно, по ст. 39 требуется, чтобы Совет установил «наличие угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии», и далее говорится просто о том, что Совет решает, какие меры (обязательные для всех государствчленов) должны быть приняты, не ограничивая их принудительными действиями против какого-либо государства.
Относительно же Генеральной Ассамблеи Международный Суд заявил, что забота о поддержании мира и безопасности также входит в ее функции, но у нее нет полномочий принимать для этих целей принудительные меры, поскольку ст. 14 позволяет Генеральной Ассамблее лишь «рекомендовать необходимые меры». Таким образом, разфаничительная линия между полномочиями Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи проводится по юридической силе принимаемых актов. Не случайно п.2 ст. И требует, чтобы любой вопрос, по которому необходимо предпринять действие. Генеральная Ассамблея должна передавать Совету Безопасности до или после обсуждения. Это прямое запрещение Генеральной Ассамблее решать о принятии мер однозначно делает полномочия Совета Безопасности исключительными.
Секретариат и Генеральный Секретарь
Секретариат - это главный административный орган ООН, а его глава Генеральный секретарь - главное административное лицо Организации.
Составителями Устава было задумано, чтобы Секретариат - и особенно Генеральный секретарь - был участником политического процесса в ООН. Ключевая статья здесь - это ст.99, которая сформулирована довольно скромно: данная статья просто уполномочивает Генерального секретаря привлечь внимание Совета Безопасности к любому вопросу, который, по его мнению, может составить угрозу международному миру и безопасности. Но было признано с самого начала, что присвоенные Генеральному Секретарю полномочия выходят за рамки всех тех полномочий, которые когда-либо присваивались международному должностному лицу. Высказывались опасения того, что в руках какого-либо особенно активного Генерального секретаря эти полномочия могут стать средством политического давления^^. Однако СТ.98 Устава ясно ограничивает функции Генерального секретаря вспомогательными действиями: согласно этой статье. Генеральный секретарь выполняет такие функции, которые возлагаются на него другими органами ООН, в том числе Советом Безопасности.
Однако следует учесть право Генерального секретаря заключать международные соглашения от имени ООН. Договорная функция Генерального секретаря вытекает из Венской конвенции по праву договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г., ст.6 которой позволяет руководствоваться нормами самой организации при заключении договоров. Полномочия Генерального секретаря как высшего административного должностного лица на заключение договоров от имени ООН никогда не оспаривались. Но означает ли это, что Генеральный Секретарь без дополнительных полномочий вправе заключить, например, договор с какимлибо государством о проведении миротворческих операций?
В таком случае, какой орган ООН может решить, что Генеральный секретарь действовал ultra vires и способен дезавуировать действия Генерального секретаря? В Уставе нет прямых указаний на этот счет. Логично предположить, что это должен быть орган, в прерогативы которого вмешивается Генеральный Секретарь, заключая договор, то есть Совет Безопасности. Для подтверждения такого вывода поставим вопрос о том, что на деле означает принятие Советом решения об отмене договора, подписанного Генеральным секретарем. Оно означает приостановление или полную отмену той операции, о которой идет речь в оспариваемом договоре, например, миротворческой операции. Поскольку единственный орган ООН, правомочный решать о проведении миротворческих операций, - это Совет Безопасности, его решением могут быть дезавуированы действия Генерального секретаря.
К рассмотренному гипотетическому случаю близко подходит еще одна вероятная ситуация - когда Генеральный секретарь сам примет решение о формировании неких сил, поскольку ст. 7 Устава содержит общее уполномочие создавать вспомогательные органы. В принципе может создаться ситуация, когда Генеральному секретарю придется действовать очень срочно, крайне безотлагательно. Поскольку принятое решение должно быть подкреплено заключением соглашений с государствами о предоставлении воинских контингентов, мы возвращаемся в ситуацию с заключением договора, о которой шла речь выше. Международный Суд
Международный суд
Международный суд, хоть и был задуман как главный орган ООН, не получил значительной роли в разрешении международных споров. Новый суд получился в значительной мере продолжением Постоянной палаты международного правосудия. Хотя составители Устава включили в п.3 ст.36 мягкое напоминание государствам-членам, что, как общее правило, правовые споры должны передаваться Международному Суду, но на СанФранцисской конференции попытки предоставить Совету Безопасности полномочия прямо передавать Суду такие споры потерпели неудачу.
Следует обратить внимание на два аспекта взаимоотношений между Международным Судом и Советом Безопасности: вопрос о судебном контроле за действиями Совета Безопасности, а также содействие деятельности Международного Суда со стороны Совета Безопасности.
Еще в период подготовки Устава ООН, и особенно активно в последние годы, когда Совет Безопасности стал принимать решения, весьма похожие на нормативные акты, слышны голоса о необходимости придать Международному Суду функции судебного контроля за деятельностью Совета Безопасности. Эта тема будет рассмотрена ниже. Сейчас остановимся на полномочиях Совета Безопасности по обеспечению исполнения решений Международного Суда.
В соответствии с п.2 ст.94 Устава ООН, в случае неисполнения одной стороной обязательства, возложенного на нее решением Международного Суда, другая сторона может обратиться в Совет Безопасности, который может, если признает это необходимым, сделать рекомендации или решить о принятии мер для приведения решения в исполнение. Это единственное обязывающее полномочие Совета, не связанное непосредственно с поддержанием международного мира и безопасности. Поскольку в статье употреблено слово «может», это значит, что данная статья предоставляет Совету Безопасности право не предпринимать никакие действия по введению в действие решений Суда, даже если об этом просит государство, в чью пользу вынесено решение.
В практике ООН было до сих пор три случая попыток использования данной компетенции Совета Безопасности.
В связи с делом об англо-иранской нефтяной компании речь шла о неисполнении Ираном постановления Международного Суда о временных мерах правовой защиты. В соответствии с п. 1 ст.41 Статута Международного Суда Суд имеет право указать, если, по его мнению, это требуется обстоятельствами, любые временные меры, которые должны быть приняты для обеспечения прав каждой из сторон. Ни в Уставе ООН, ни в Статуте Суда нет прямых постановлений о юридической силе такого указания, и в литературе в течение многих лет шла полемика о правомерности или неправомерности приравнивания указания о временных мерах к решению по существу дела. Хотя относительно временных мер Международный Суд принимает не решение, как в делах по существу, а постановление , как по процессуальным вопросам, нет оснований полагать, что постановления менее обязательны для сторон в споре, чем решения по существу дела. На этом основании Великобритания обратилась к Совету Безопасности с просьбой обеспечить исполнение Ираном постановления Суда. В ходе дебатов в Совете Безопасности в центре внимания стоял вопрос о том, имел ли право Международный Суд принимать постановление о временных мерах, в то время как у него еще не было определенно установленной юрисдикции на разбирательство англо-иранского спора по существу. Фактически до права или обязанности Совета на обеспечение постановления Суда дело не дошло.
После принятия Международным Судом решения по делу о военных и подобных им действиях в Никарагуа и против нее США, возражавшие против юрисдикции Международного Суда в данном деле и проигравшие дело по нескольким пунктам, не соглашались с решением и не выполняли его. Никарагуа обратилась к Совету Безопасности. Резолюция Советом не была принята, поскольку США как постоянный член совета проголосовали против. И в данном случае компетенция Совета на принуждение к исполнению решения Международного Суда также не была применена из-за возражения проигравшей стороны против правомерности принятия Судом самого решения.
В 1993 г. в Совет Безопасности обратилось государство, отделившееся от Социалистической Федеративной Республики Югославии - Босния и Герцеговина. До этого данное государство обратилось в Международный Суд с обвинением Югославии, которая к тому времени называлась Сербия и Черногория, в геноциде против Боснии и Герцеговины. До начала рассмотрения дела по существу Суд принял постановление о временных мерах правовой защиты (о прекращении бомбардировок города Сребреницы), которое Югославия не выполняла. Совет Безопасности принял Резолюцию 819, в которой призвал Югославию к прекращению бомбардировок и выполнению постановления Международного Суда о временных мерах. Однако из этой резолюции не вполне ясно, позиционировал ли Совет себя в качестве гаранта постановления Суда на основании п.2 ст.94 Устава ООН. Эксперты, рассматривавшие данную резолюцию, склоняются к мнению о том, что Совет Безопасности действовал в этом случае скорее в своем обычном качестве на основании Главы VII и что в целом позиция Совета состоит в том, что если отказ проигравшей стороны выполнить решение Суда не содержит в себе угрозу миру, то Совету не следует пускать в ход это полномочие.
Итак, Совет Безопасности ООН несет главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности, является ведущим органом ООН. В соответствии с Уставом все члены ООН соглашаются подчинятся решениям Совета Безопасности ООН. Другими словами, нормы, издаваемые СБ ОНН, императивны и обязательны к исполнению.
Аян Турекулов к.ю.н.
