Теоретические аспекты развития экологического законодательства и некоторые вопросы его применения

Пункт 1 статьи 31 Конституции Республики Казахстан гласит, что государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека.

Экологическое законодательство является отражением социально-экономических интересов общества и вызывается необходимостью обеспечения экологического благополучия и безопасности.

Данное законодательство в таком виде, в каком оно существует, в независимом Казахстане сложилось не сразу, берет свое начало от Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР и Закона о государственной независимости Республики Казахстан, в которых наиболее четко сформулированы права народов Казахстана на природные богатства.

Исследователи развитие экологического законодательства Казахстана  с момента получения независимости разделяют на три этапа.

Началом экологического законодательства независимого Казахстана считается Закон Казахской ССР от 18.06.1991 года «Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР» и завершением Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей среды в Республике Казахстан» от 15.07.1997 года.

На первоначальном этапе принят ряд кодифицированных законодательных актов, регулирующих использование и охрану отдельных видов природных ресурсов, в частности, в 1992 году принят Кодекс «О  недрах и  переработке  минерального  сырья»,   Законы «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном полигоне», «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье»; в 1993 году – Лесной кодекс, Водный кодекс, Закон «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира», в 1994 году – Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», в 1995 году – Закон «О нефти», в 2016 году – Закон «О недрах и недропользовании».

В основном, на данном этапе действовали государственные предприятия, поэтому законодательство строилось на отношениях между администрацией и предприятиями, находящимися в строгой зависимости от органа управления.

Экологическое законодательство первоначального этапа, продлившегося с 1991-1997 года, относительно быстро утратило свои возможности обеспечения экологического благополучия. Причиной тому явилось вхождение Казахстан в мировую рыночную экономику, необходимость развития производства как государственного, так и коммерческого сектора, что требует использование природных ресурсов, реализацию природных ресурсов на экспорт и их импорт, вызвавшего переход законодательства на новую плоскость, поскольку законодательство первого этапа не могло регулировать рыночные отношения.

Следующий этап развития экологического законодательства (1997-2006 гг.) характеризуется ростом деградации окружающей среды и усилением экологического кризиса в стране, которые вызвали потребность в новом урегулировании законодательства об охране окружающей среды.

На данном этапе произошли коренные изменения в экономической, социальной и политической сферах, имело место развитие рыночных отношений и формирование соответствующих им организационно-хозяйственных структур, появление новых видов природопользователей и новых субъектов природоохранительных отношений, деятельность которых четко не отрегламентировано действующим экологическим законодательством.

Важным природоохранительным законом этого периода являлся Закон «Об охране окружающей среды» от 15.07.1997 года, который наиболее лучшим образом определил современные правовые, экономические и социальные основы охраны окружающей среды, обеспечил экологическую безопасность, предотвращение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на естественные экологические системы, сохранение биологического разнообразия и организацию рационального природопользования.

В данном законе закреплены такие  важные  моменты,  как  права и обязанности граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды, компетенция органов государственной власти и местного самоуправления в области охраны окружающей среды, природные ресурсы и природопользование.

Также 18.03.1997 года принят Закон «Об экологической экспертизе», 15.07.1997 года – Закон «Об особо охраняемых природных территориях», которые дополнили природоохранительное законодательство, установили детальные механизмы особой защиты природопользования.

Следует отметить, что на этом этапе Президент Республики Казахстан, осознавая необходимость постоянного совершенствования законодательства об охране окружающей среды, жизненную актуальность экологического законодательства, своим Указом от 20.09.2002 года утвердил Концепцию правовой политики государства.

Во исполнение Концепции проведено адаптирование к требованиям времени системы управления природными ресурсами и разграничение полномочий между уровнями государственной власти, а также видами природопользования в области водного, земельного, лесного законодательства.

Кроме того, в этот период приняты следующие важнейшие законодательные акты: Закон «Об охране атмосферного воздуха» от 11.03.2002 года, Земельный кодекс от 20.06.2003 года, Лесной кодекс от 08.07.2003 года, Водный кодекс от 09.07.2003 года, Законы «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира от 09.07.2004 года, «Об обязательном экологическом страховании» от 13.12.2005 года, «Об особо охраняемых природных территориях» от 07.07.2006 года.

Экологическое законодательство данного периода характеризуется усилением экономических рычагов, например, введение страхования экологических рисков с целью обеспечения экологической безопасности.

На последнем этапе принят Экологический кодекс от 09.01.2007 года, содержащий все аспекты охраны окружающей природной среды, который стал основным комплексным законодательным актом, регулирующим общественные отношения в экологической сфере.

В данном Кодексе уровень экологической безопасности приведен в соответствии с  международными стандартами, который ориентирован к передовым технологиям.

С принятием Экологического кодекса утратили силу такие законы, как «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об экологической экспертизе» и ряд подзаконных актов.

Экологическое законодательство отражает экологическую политику Республики Казахстан, основанной на соблюдении принципов приоритета всеобщей экологической безопасности, обеспечения каждому человеку права на жизнь в экологически благоприятных условиях, предотвращения загрязнения окружающей среды и нерационального использования природных ресурсов, установления контроля за состоянием окружающей среды на основе международно-признанных критериев,  свободного и беспрепятственного обмена информацией по охране окружающей среды и передовым ресурсосберегающим технологиям, взаимопомощи государств и мирного разрешения возникших между ними споров, с учетом международного права.

Казахстан присоединился к основным международным конвенциям по изменению климата, борьбе с опустыниванием и сохранению биоразнообразия, ратифицировал Орхусскую и трансграничные Конвенции Европейской Экономической комиссии (ЕЭК), ООН, Киотский протокол, стал членом Комиссии Устойчивого развития ООН.

Также существует огромное разнообразие международных договоров, затрагивающих вопросы экологии: договоры, в целом и прямо направленные на охрану окружающей среды; косвенно связанные с проблемами экологии; комплексные договоры, в которые включены специальные разделы о защите окружающей среды.

Конституция Республики Казахстан определила охрану окружающей среды в качестве базовой функции государства и основной составляющей его политики. Идеи охраны окружающей среды и устойчивого развития включены в основные стратегические документы и планы, закреплены в качестве долгосрочной политической линии.

Вопросы совершенствования природоохранного законодательства, обсуждение проблем правоприменительной практики судов в этой сфере представляют большую актуальность.

Необходимость законодательного регулирования норм экологического права обозначена одним из приоритетных направлений в Концепции правовой политики государства.

С целью установления единой судебной практики Верховным Судом Республики Казахстан 25.11.2016 года принято Нормативное постановление №8 «О некоторых вопросах применения судами экологического законодательства Республики Казахстан по гражданским делам», которым утратило силу постановление Пленума Верховного Суда №16 от 22.12.2000 года «О практике применения судами законодательства об охране окружающей среды».

Действующее Нормативное постановление охватывает не только порядок применения норм материального права, но также дает исчерпывающие ответы о порядке применения норм процессуального права.

Нарушения законодательства об охране окружающей среды выражаются в выбросе в атмосферу вредных веществ и размещении промышленных бытовых отходов на специальной площадке  без соответствующего разрешения, а также сбросе в окружающую среду очищенных стоков с повышением уровня лимита приведенного объема сброса, загрязнение окружающей среды нефтепродуктами и другие.

Субъектами загрязнения являются как физические, так и юридические лица, в том числе национальные и иностранные. При этом суд при разрешении дел исходит из того, что юридически значимым является не всякое загрязнение, а лишь такое загрязнение, которое превышает установленные нормативы качества окружающей среды.

Содержание исковых требований зависит от характера экологических правонарушений, совершенных природопользователями, и наличия тех или иных природных ресурсов.

В основном в Специализированный межрайонный экономический суд г. Астаны поступают иски по делам о признании незаконными и отмене предписаний государственных органов (Департаментов экологии), взыскании ущерба, нанесенного окружающей среде в результате превышения нормативов эмиссий, и фактов незаконной добычи общераспространенного полезного ископаемого без разрешительных документов на право недропользования.

Действующее законодательство чётко и однозначно устанавливает законодательные критерии привлечения природопользователя к ответственности за ущерб, причинённый окружающей среде.

К примеру, ТОО производилась незаконная добыча общераспространенного полезного ископаемого – дресвы без разрешительных документов на право недропользования, в результате чего причинен ущерб окружающей среде.

Решением суда с ТОО, совершившего экологическое правонарушение, по иску Департамента экологии в доход государства взыскан ущерб, причиненный окружающей среде.

Основанием для удовлетворения иска послужило то, что старшим государственным экологическим инспектором в отношении нарушителя составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 139 Кодекса «Об административных правонарушениях», уполномоченный представитель ТОО с нарушением согласился.

Постановлением от 10 ноября 2016 года ТОО привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 139 Кодекса «Об административных правонарушениях» за незаконное пользование недрами с наложением административного штрафа в размере 100 месячных расчетных показателей в сумме 212 100 тенге, который  им оплачен.

Статьей 10 Закона «О недрах и недропользовании» предусмотрено, что в соответствии с Конституцией Республики Казахстан недра и содержащиеся в них полезные ископаемые находятся в государственной собственности.

Порядок экономической оценки ущерба, нанесенного окружающей среде, предусмотрен пунктом 3 статьи 108 Экологического кодекса.

Реальный ущерб, нанесенный  окружающей среде, рассчитан в соответствии с Правилами экономической оценки ущерба от загрязнения окружающей среды, утвержденными Постановлением Правительства от 27 июня 2007 года №535 (далее – Правила), косвенным методом. Департаментом внесено предписание о возмещении ущерба, которое в добровольном порядке не исполнено.

Согласно подпункту 7 пункта 1 статьи 117 Экологического кодекса должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, вправе предъявлять в суд иски об ограничении, приостановлении и запрещении хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства Республики Казахстан.

Основанием для предъявления Департаментом экологии следующего иска о приостановлении хозяйственной деятельности послужили выявленные в ходе проверки нарушения экологического законодательства, в частности, ТОО в установленный период на объекте: «Строительство АЗС с автомойкой» проработало без нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ, тем самым осуществило свою деятельность без разрешения на эмиссии в окружающую среду.

Ввиду установленных нарушений и требований действующего законодательства, решением суда хозяйственная деятельность ТОО приостановлена до устранения нарушений Экологического кодекса, получения разрешения на эмиссии в окружающую среду.

При удовлетворении иска суд исходил из того, что у ТОО отсутствует соответствующее разрешение на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу, что, безусловно, является нарушением пункта 1 статьи 69 Экологического кодекса, в которой прямо предусмотрено, что природопользователи, осуществляющие эмиссии в окружающую среду, обязаны получить разрешение на эмиссии в окружающую среду.

Понятие экологического разрешения дано в подпункте 98) статьи 1 Экологического кодекса и обозначает документ, удостоверяющий право физических и юридических лиц на осуществление эмиссий в окружающую среду.

Выбросы в окружающую среду без разрешительных документов отнесены к сверхнормативным эмиссиям. Сам факт сверхнормативной эмиссии, независимо от последствий, влечет ответственность в виде возмещения ущерба.

За допущенное нарушение норм экологического законодательства, в соответствии с Правилами, ТОО предъявлен ущерб, нанесенный окружающей среде, вследствие самовольного осуществления эмиссий в окружающую среду, который оплачен природопользователем добровольно.

Таким образом, осуществление хозяйственной и иной деятельности без экологического разрешения является недопустимым.

Требования экологического законодательства, имеющие запрещающий характер, подлежат приостановлению эксплуатации объекта либо хозяйственной деятельности до устранения нарушения.

Из положений пункта 4 Нормативного Постановления Верховного Суда от 25 ноября 2016 года №8 «О некоторых вопросах применения судами экологического законодательства Республики Казахстан по гражданским делам» следует, что природопользователи, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, в результате которой допускаются эмиссии в окружающую среду, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 1 статьи 69 Кодекса, обязаны получить лицензию и (или) экологическое разрешение на специальное природопользование, на осуществление конкретных видов эмиссий либо комплексное экологическое разрешение.

Осуществление хозяйственной и иной деятельности без экологического разрешения (комплексного экологического разрешения) на эмиссии в окружающую среду либо при несвоевременном оформлении такого разрешения влечет ответственность, предусмотренную экологическим законодательством, и является основанием для приостановления хозяйственной или иной деятельности либо приостановления эксплуатации объекта, являющегося источником загрязнения окружающей среды.

Пресечение действий по нарушению экологического законодательства путем приостановления (запрещения) хозяйственной деятельности, а также приостановления эксплуатации объектов, предотвращает незаконное загрязнение окружающей среды.

Наряду с этим, следует отметить, что на сегодняшний день в части возмещения ущерба, нанесенного окружающей среде в результате превышения эмиссий в окружающую среду, сложилась единая судебная практика, ввиду добровольной оплаты природопользователями ущерба, предъявляемого Департаментом экологии.

Каримова Анар Каримовна

Судья Специализированного межрайонного экономического суда г.Астаны