Анализ антикоррупционных инструментов ОЭСР в публичном и частном секторе

 

  Системное исследование требований и критериев лучших практик ОЭСР в публичном и частном секторе, вариантов их применения на практике, а также сопоставительный анализ национальной системы по оценке уровня эффективности государственных органов с требованиями  и критериями ОЭСР является своевременной и актуальной задачей, необходимой в рамках  реализации Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2025 года (Реформа 4. Правовое государство без коррупции).

       Как показывает анализ требований и критериев лучшей практики ОЭСР в сфере разработки государственной  политики государственного регулирования, управления стратегическими рисками, государственных финансов и цифрового правительства, во всех данных сферах важным компонентом являются требования антикоррупционного характера.

     Требования и критерии лучшей практики ОЭСР в сфере противодействия коррупции представлены в документах, принятых в 2010 гoду и позднее:

- Руководящих принципах для многонациональных предприятий 2011 года;

- Рекомендации Совета по обеспечению добросовестности государственных служащих (public integrity) 2017 года;

- Рекомендации Совета ОЭСР по принципам прозрачности и добросовестности при лоббировании 2010 года;

- Рекомендации Совета ОЭСР для участников сотрудничества в области развития по управлению рисками, связанными с коррупцией 2016 года;

- Руководстве лучших практик по внутреннему контролю, этике и соблюдению требований 2010 года.

    Кроме того, антикоррупционные меры установлены в Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 года

     В целом антикоррупционные инструменты ОЭСР можно разделить на несколько направлений:

- антикоррупционные инструменты, связанные с международной (в том числе внешнеэкономической) деятельностью, а также деятельностью транснациональных компаний;

- антикоррупционные инструменты в сфере государственной службы;

- антикоррупционные инструменты, адресованные бизнесу.

      В рамках данной статьи анализу подвергнуты антикоррупционные инструменты ОЭСР в публичном (антикоррупционные инструменты в сфере государственной службы) и частном секторе (антикоррупционные инструменты, адресованные бизнесу).

          Антикоррупционные инструменты ОЭСР в публичном секторе.     

  Рекомендация Совета по обеспечению добросовестности в государственном секторе была принята в 2017 году и основана на практике реализации предыдущих рекомендаций антикоррупционного законодательства. Основной задачей дан ной рекомендации является переход от разработки отдельных антикоррупционных мер к реализации комплексного подхода, основанного на оценке рисков, с особым акцентом на развитии культуры честности и неподкупности в обществе в целом. В рамках рекомендации выделяются три основных направления:

- создание непротиворечивой комплексной системы честности и неподкупности;

- поддержка культуры честности и неподкупности;

- обеспечение результативной подотчетности.

  Создание непротиворечивой комплексной системы честности и неподкупности предполагает:

- демонстрацию на самом высоком политическом и управленческом уровне в государственном секторе приверженности к повышению честности и неподкупности и снижению коррупции;

- уточнение ответственности отдельных институтов и органов в рамках государственного сектора с целью повышения результативности системы обеспечения целостности и неподкупности;

- разработку стратегического подхода к государственному сектору, основанного на фактах и направленного на минимизацию коррупционных рисков;

- установление высоких этических стандартов для государственных служащих.

    В рамках поддержки культуры честности и неподкупности предусмотрена реализация следующих требований:

- поддержка всеобщей культуры честности и неподкупности, развитие партнерства с честным сектором, гражданским обществом и гражданами;

- развитие компетенций лидерства в сфере соблюдения этических стандартов для демонстрации приверженности государственных организаций к обеспечению целостности и неподкупности;

- развитие профессионального государственного сектора, основанного на принципах заслуг и достоинств и пре- данного ценностям служения обществу и надлежащего управления;

- предоставление достаточной информации, обучения и руководства для обеспечения своевременной поддержки государственных служащих по применению стандартов целостности и неподкупности на своем рабочем месте;

- поддержка открытой организационной культуры в государственном секторе, реагирующей на вопросы коррупции и нарушения этических норм.

       В рамках обеспечения результативной подотчетности предполагается реализация требований:

- по применению системы внутреннего контроля и управления рисками в организациях государственного сектора для обеспечения неподкупности и целостности, соблюдения этических норм;

- внедрению необходимых правоприменительных механизмов, обеспечивающих рассмотрение всех возможных нарушений стандартов добросовестности и неподкупности в государственном секторе, в том числе совершенных государственными служащими и иными лицами;

- повышению роли внешнего контроля и надзора за системой обеспечения честности и неподкупности;

- поддержке прозрачности и вовлечения заинтересованных сторон на всех этапах политического процесса и политического цикла с целью продвижения подотчетности и защиты общественных интересов.

     Антикоррупционные инструменты ОЭСР в частном секторе. 

   Среди антикоррупционных инструментов ОЭСР, адресованных бизнесу, можно выделить два основных документа: Руководство лучших практик по внутреннему контролю, этике и соблюдению требований 2010 года и Рекомендация Совета ОЭСР по принципам прозрачности и добросовестности при лоббировании 2010 года.

     В рамках Руководства лучших практик по внутреннему контролю, этике и соблюдению требований обобщены лучшие практики непосредственно для компаний и лучшие практики, адресованные профессиональным и деловым объединениям. В соответствии с данными практиками формирование систем внутреннего контроля и этических требований должны основываться на регулярном мониторинге, оценке  и переоценке рисков коррупции. Значимую роль в данном процессе должны играть объединения бизнеса и профессиональные ассоциации, которые должны способствовать развитию систем внутреннего контроля, соблюдения этических норм, особенно на малых и средних предприятиях. Среди функций данных организаций, относящихся к лучшим практикам, можно отметить  распространение  информации по вопросам подкупа иностранных должностных лиц, проведение обучения, разработку и предоставление инструментов внутреннего контроля, предоставление консультационных услуг по проведению внутреннего контроля.

  Рекомендация Совета ОЭСР по принципам прозрачности и добросовестности при лоббировании включает десять принципов, направленных на создание эффективной и справедливой системы для открытости и доступа (к информации), повышение прозрачности, развитие культуры добросовестности и неподкупности и механизмов по эффективной реализации, обеспечению соблюдения требований и оценке.

    Рекомендацией предусмотрены следующие  требования к соблюдению прозрачности и добросовестности при лоббировании:

- предоставлять всем заинтересованным сторонам равного и справедливого доступа  к  процессу  выработки и реализации государственной политики (в том числе обеспечить равный доступ представителей бизнеса и общественности);

- учитывать вопросы, связанные с практикой лоббирования в конкретном социально-политическом и административном контексте;

- соответствовать общим требованиям, предъявляемым к разработке политики и регулирования;

- дать правовое определение понятий  «лоббирование» и «лоббист» при рассмотрении или разработке правил и руководств по лоббированию;

- обеспечить адекватный уровень прозрачности для предоставления достаточной информации о деятельности лоббистов должностным лицам, гражданам и бизнесу;

- представителям заинтересованных сторон, таких как организации гражданского общества, представители бизнеса, СМИ и граждане в целом, иметь возможность проверки лоббистской деятельности;

- развивать культуру целостности,  добропорядочности и неподкупности в государственном секторе и при принятии решения путем предоставления четких правил и руководств должностным лицам;

- соответствовать стандартам профессионализма и прозрачности, разделять ответственность за создание культуры прозрачности и добросовестности при осуществлении лоббирования;

- вовлекать ключевых действующих лиц в реализацию непротиворечивого спектра стратегий и практик для обеспечения соблюдения требований в сфере лоббирования;

- проводить периодический пересмотр правил и руководств в сфере лоббирования и их корректировку с учетом накопленного опыта.

    Для оценки прогресса в сфере антикоррупционной деятельности используются как юридические механизмы мониторинга правоприменения (в рамках конвенции), так и количественные показатели, основанные на данных стран-членов ОЭСР. В частности, используются показатели, отражающие:

- управление конфликтом интересов (до и после занятости на государственной службе);

- публикацию данных об имуществе;

- оценку прозрачности и добросовестности при лоббировании;

- защиту лиц, сообщающих сведения о коррупции.

        В целом анализ требований и критериев лучшей практики ОЭСР в сфере коррупции позволяет сформулировать следующие выводы.

       Во-первых, в составе используемых инструментов значительная роль уделяется вопросам создания культуры противодействия коррупции, воспитания ценностей добросовестности и неподкупности, распространения информации и предоставления поддержки при возникновении конкретных случаев. Другими словами, изначально как государственный, так и корпоративный сектор рассматриваются как партнеры, внедряющие в значительной мере схожие внутренние стандарты и правила антикоррупционного поведения, обеспечивающие информирование и обучение своих сотрудников.

   Во-вторых, ключевым аспектом в рамках противодействия коррупции рассматривается вопрос прозрачности и подотчетности (в том числе публичной). В этих целях предпринимаются меры по минимизации асимметрии информации, внедрению процедур внутреннего контроля, снижающих роль одного лица в принятии тех или иных решений.

   В-третьих, специальные меры и инструменты вырабатываются в тех случаях, когда та или иная легальная деятельность может привести к повышению рисков коррупции. Это касается как реализации международных проектов в рамках помощи развитию, так и лоббирования интересов отдельных групп.

     Наконец, немаловажным аспектом являются санкции, принимаемые при выявлении случаев коррупции, в том числе в части координации санкций между различными организациями.

     Приведенный анализ требований и критериев лучшей практики ОЭСР в сфере противодействия коррупции в публичном и частном секторе показывает, что с 2010 года в ОЭСР был разработан комплекс документов (рекомендаций, принципов лучшей практики, руководств), направленных на повышение качества государственного управления и развитие отдельных его аспектов. Данные рекомендации и критерии, основанные на принципах «надлежащего управления» (good governance), накопленном опыте и практике стран - членов ОЭСР, в значительной степени были простимулированы объективными факторами, характеризующими социально-экономическое развитие начала 2000-х годов.

     Первым фактором, оказавшим значимое влияние на формирование рекомендаций ОЭСР в сфере  государственного управления, явился финансово-экономический кризис 2008-2009 годов. Рост дефицита бюджета, в том числе в развитых странах, привел к необходимости формулирования новых  подходов  по  вопросам  управления  государственными финансами (с точки зрения реализации контрциклической бюджетной политики, развития долгосрочного и среднесрочного бюджетного планирования, распространения практики негосударственных бюджетных институтов), государственными закупками, а также по развитию подходов к формированию и эффективной реализации регуляторной политики. В условиях ограниченности бюджетных средств для осуществления государственных инвестиций все большее значение стало придаваться государству как регулятору экономики, способному создать благоприятные условия для развития бизнеса и стимулировать экономическое развитие регулятивными, а не бюджетными мерами. Ограниченность финансовых ресурсов стала важной причиной для развития частно- государственного партнерства и расширения практики софинансирования бюджетных инвестиций из внебюджетных источников. Наконец, ограниченность финансовых ресурсов явилась важным стимулом для развития антикоррупционной повестки ОЭСР.

      Второй значимый фактор  активизации  работы  ОЭСР  по анализу  лучших  практик  и  выработке  рекомендаций в сфере государственного управления связан с научно-технологическим развитием, становлением цифровой экономики, трансформирующей ролью, которую стали играть технологии как в общественных отношениях в целом, так и в сфере государственного управления. С одной стороны, новые технологии позволяют оптимизировать действующие административные процедуры и процессы (в отдельных случаях полностью автоматизировать и сократить транзакционные издержки на оказание государственных услуг и осуществление государственных  функций  практически  до  нуля, с другой - использовать новые формы взаимодействия государства с внешними заинтересованными сторонами (бизнесом и обществом), формируя основу «сетевого управления», обеспечивая адаптацию государства под конкретные потребности. Цифровые технологии создают новые возможности по обеспечению открытости, прозрачности, подотчетности государственного управления, но  их  использование не лишено и рисков, в том числе связанных с защитой прав и свобод граждан, что также требует выработки специальных рекомендаций и принципов.

      Третьим фактором, крайне значимым для многих стран ОЭСР, является тенденция снижения доверия граждан к государству. По последним исследованиям, уровень доверия граждан ОЭСР к национальным правительствам составляет только 42%, снижается уровень доверия к политическим партиям. Данный фактор является стимулом к дальнейшему развитию практик и механизмов, направленных на вовлечение граждан в процессы выработки, принятия и мониторинга решений, оценки результатов деятельности органов власти, на развитие механизмов подотчетности правительства. Фактор доверия во многом связан и с ростом угроз безопасности и стратегических рисков (в том числе рисков, связанных с деятельностью международных организованных преступных групп, террористических организаций), с которыми сталкиваются в том числе и страны-члены ОЭСР.

    Влияние этих ключевых факторов обусловливает следующие общие тенденции подходов к качеству государственного управления в странах ОЭСР.

    Во-первых, отмечается рост требований к вопросам выработки и реализации государственной политики. Если раньше в моделях «сервисного государства» и «надлежащего государства» оценка  качества  государственного  управления  в значительной степени была связана с качеством базовых институтов (соблюдение принципа верховенства закона, прозрачность и т. д.), а результаты деятельности органов государственного управления оценивались прежде всего в части качества предоставляемых государственных услуг (в широком смысле данного понятия), то сегодня значительную роль в повестке дня реформ государственного управления играют реформы регуляторной политики. В контексте государственного регулирования речь идет уже не только о снижении административных издержек и упрощении административных процедур. Напротив, новые подходы ОЭСР все больше ориентируют правительства к оценке долгосрочных эффектов от предпринимаемых действий, в том числе влияния на экономику и социальную сферу. Такая оценка влияния, зачастую интегрируемая в уже используемые инструменты оценки регулирующего и фактического воздействия, не ограничивается анализом общего характера, а основывается на детальном анализе и количественной оценке влияния государственной политики на те или иные целевые и заинтересованные группы.

   Соответственно, проведение такой оценки требует существенного развития используемых механизмов взаимодействия с заинтересованными сторонами и проведения публичных консультаций, не ограничиваемых экспертными и рабочими группами и направленных на привлечение максимального числа участников. Если рекомендации «прошлых поколений» ограничивались требованиями по общественному участию, то сегодня формулируются требования к соблюдению баланса интересов всех сторон в процессе выработки, мониторинга и оценки реализации государственной политики (государственного регулирования).

      Во-вторых, во многих из рассмотренных рекомендаций подчеркивается отношение к государственному управлению и отдельным его функциям как к циклу. Так, в рекомендациях ОЭСР формулируются требования к циклу государственного регулирования (от выявления проблемы и формулирования политики, мер регулирования до их реализации, оценки достигаемых результатов, коррекции), циклу государственных закупок (от бюджетирования до поставки продукции и оценки ее вклада в достижение результата, в том  числе  в  объем и качество предоставляемых услуг), циклу управления стратегическими рисками (от выявления возможных угроз до ликвидации последствий), циклу управления государственными финансами (бюджетирование, исполнение, оценка исполнения), учета жизненного цикла ИКТ и т. д.

    Восприятие управления как замкнутого цикла, в рамках которого достигнутые результаты становятся основой для реализации следующих этапов государственной политики, играет ключевую роль в обеспечении комплексности подхода к государственному управлению и отдельным его аспектам. Тенденция комплексного регулирования, формирования взаимосвязанных рекомендаций, относимых к разным этапам управленческого цикла, также является одной из ключевых.

      В-третьих, следует отметить общую тенденцию внедрения долгосрочных и среднесрочных горизонтов планирования не только для государственной политики в целом, но и для таких традиционно «процессных» сфер, как контрольно-надзорная деятельность или государственные закупки. Все большее внимание   уделяется   вопросам   среднесрочного  и долгосрочного прогнозирования бюджетных параметров.

   Стратегическое планирование, охватывающее как минимум один электоральный цикл, становится одним из ключевых направлений деятельности «центров  правительства» (органов, обеспечивающих деятельность кабинета), а узкоспециализированная деятельность (например, по долгосрочному и среднесрочному социально-экономическому прогнозированию) - предметом независимых органов (независимых бюджетных институтов).

   В-четвертых, во многих проанализированных рекомендациях значительное внимание уделяется вопросам повышения эффективности координации как между отраслями (ведомствами), территориями, так и между уровнями управления. Система государственного управления становится все менее иерархичной, отмечается развитие координационных органов и механизмов формального и более эффективного, неформального межведомственного взаимодействия, позволяющего решать общие задачи и при этом рационально использовать ограниченные ресурсы. В некоторых сферах (например, в сфере управления стратегическими рисками, в сфере противодействия коррупции) такая координация может быть и международной.

     В-пятых, сохраняется значительное внимание к результативности и эффективности государственного управления  в целом и отдельных его аспектов в частности. По многим направлениям обеспечение «достойной отдачи от вложенных средств», четкое определение ожидаемых результатов и проведение их мониторинга и оценки входят в состав сформулированных требований и критериев лучшей практики, являются основой для коррекции предпринимаемых мер. В этом отношении показательно развитие систем оценки качества государственного управления в рамках ОЭСР, формирование новых показателей, учитывающих в том  числе требования  и критерии рекомендаций организации. Это позволяет проводить не только юридический анализ соответствия положений национального законодательства требованиям и критериям лучшей практики в сфере государственного управления, но и количественные сопоставления стран по уровню развития регуляторной политики, государственных закупок, качеству управления общественными финансами, развитию технологий цифрового правительства. 

 

Турекулов А.Б.