Правовое положение национальных компаний, национальных холдингов в Республике Казахстан

Определение понятия национальной компании

Аннотация: Национализация сырьевых секторов рынка - популистский  проект, направленный на улучшение благосостояния народа. В данной статье раскрываются основные негативные последствия участия государства в  формировании рыночной экономики.

Ключевые слова: национальная компания, национальный холдинг, ответственность, государственные предприятия, институты развития, аудит, эффективность.

Гражданскому обороту в РК, в правовом порядке регламентированному гражданским правом, известен такой специфический субъект правоотношений как национальная компания (далее - НК).  Согласно Закону «О государственном имуществе», НК - это созданное по решению Правительства или местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы акционерное общество, контрольный пакет акций которого принадлежит государству, национальному управляющему холдингу или национальному холдингу, и осуществляющее деятельность в отраслях, составляющих основу национальной экономики, или создаваемое для содействия развитию экономики регионов (социально-предпринимательские корпорации).[4]

Понятие НК также содержал в свое время  Закон РК «О нефти», в соответствии с которым НК по проведению нефтяных операций - это созданное по решению Правительства акционерное общество, единственным акционером которого является национальный холдинг, осуществляющее нефтяные операции на условиях, установленных указанным Законом. Так же понятие национальной компании закреплено в п. 5 ст. 34 Закона РК «Об акционерных обществах».[5]

Таким образом, понятие национальной компании дано в нескольких законодательных актах в зависимости от собственника, организационной-правовой формы юридического лица и отрасли деятельности при общей концептуальной модели организационной структуры.

В казахстанской литературе отмечают сложный, порой запутанный правовой статус НК. По мнению ряда экспертов, правовой статус НК все ещё не имеет достаточной законодательной базы.[11]  К примеру, согласно Кодексу «О недрах и недропользовании», НК по недропользованию создаётся решением Правительства в виде акционерного общества, единственным акционером которого является государство или национальный холдинг, осуществляющее деятельность в определённых сферах недропользования на условиях, установленных законодательством.[1]

Анализ законодательства о НК позволяет сделать вывод, что общие положения, идентифицирующие этот специфический субъект, отсутствуют, не ясно, каким образом строятся отношения НК с государством, вступает ли НК в коммерческие, инвестиционные и прочие правоотношения от своего имени или от имени государства. Нужно чётко установить какие права и обязанности приобретает НК, а какие - государство и, самое главное, кто перед кем, в каком порядке, в каком объёме несёт ответственность. Распространяются ли на их взаимоотношения нормы института гарантирования выполнения обязательств и гражданско-правовой ответственности.

НК, по своей сути, является продуктом реформирования правового режима государственных активов. Реформы связаны с пересмотром существующей долгое время практики осуществления правомочий собственника, а также ряда оперативных функций от имени государства государственным органом в лице Комитета по государственному имуществу и приватизации.[10]  Этот орган фактически осуществлял управление всем государственным имуществом, включая государственные пакеты акций и доли участия в юридических лицах. При этом специфика каждого из таких субъектов не учитывалась, соответственно, модель управления активами зачастую была линейной. В результате, государственное имущество нередко становилось предметом невыгодных для государства сделок. В настоящее время постоянно реформируются, как структура организации коммерческой деятельности субъектов государственного сектора экономики, так и порядок управления такими субъектами со стороны государства. Так, в последнее время в Казахстане наметилась тенденция отказа государственного сектора казахстанской экономики от такой организационно-правовой формы государственного предпринимательства, как государственное предприятие. В стратегически важных отраслях казахстанской экономики место государственных предприятий занимают частные юридические лица - акционерные общества с преобладающим участием государства. Такая форма предпринимательства породила необходимость создания своеобразного субъекта и публичного, и частного права; нового, по существу, вида юридического лица; необычной организационно-правовой формы коммерческого юридического лица - НК. 

Действующее в этой сфере законодательство ориентировано, как правило, на отдельные отраслевые виды национальных компаний, связанные, главным образом, с нефтяными операциями. Количество нормативных актов непрерывно растет, как в части определения полномочий национальных компаний, так и постоянной реорганизации, реструктуризации. Основное внимание уделяется разграничению компетенции национальных компаний между собой, а также зон компетенции государственных органов, действующих в этой же сфере. Зачастую имеет место дублирование функций по развитию секторов экономики, а также решению стратегических задач между НК и государственными органами.

Анализ законодательства в указанной сфере свидетельствует о сырьевом характере самой основы национальной экономики и развитии ее добывающих отраслей, а также стремлении государства посредством НК, но под своим абсолютным контролем, извлекать из этого единственного сырьевого источника экономики как можно больше средств для пополнения бюджета.

При таких обстоятельствах, в неполной мере допускается действие механизма рыночной экономики, чем объясняется нечеткость и нестабильность законодательства, меняющегося с объективной стороны от вызовов рынка, с субъективной - возрастающей потребности государства в финансово-экономических ресурсах при отсутствии других источников их пополнения.

В процессе поисков дефиниций деятельности и структуры НК возник ряд неопределенностей в правовом статусе НК. Операционная и хозяйственная деятельность по принципу НК, характерная для всех коммерческих формирований с участием государства, настолько «эволюционировала», что каждая новая инициатива порождает новые вопросы, а иногда отпугивает масштабом затрат и отсутствием экономической составляющей. С одной стороны, негласный мораторий на контроль и проверки НК должен был стимулировать скорейшее достижение поставленных целей, путем мотивации в виде повышенных окладов и максимально выгодных внутренних регламентов. Однако, не смотря на фактический статус государственных учреждений, НК, как и весь сектор экономики с участием государства, каким-то образом оказались в некой параллельной юрисдикции. Это отражается в исключительном праве на самостоятельность в принятии ряда решений, как финансовых, так и стратегических. Зачастую провалы и безмерные траты, отсутствие результата как такового списываются на третьи обстоятельства, но никак на некомпетентный менеджмент и коррупционную составляющую. Надзорным же органом, в обязанности которого входит контроль и мониторинг финансово-хозяйственной деятельности, назначается фактически такое же предприятие, в рамках его уставной деятельности либо в виде формирования наблюдательного совета из людей, выходцев из тех же структур. Исходя из сказанного, не удивителен тот факт, что большинство дочерних зависимых организаций в составе НК обречены быть убыточными в силу порочной концепции, закладываемой уже на старте их образования.  В ряде случаев, именно характер исполнения вверенных проектов на местах во многом предопределил поведение, а если быть точнее, инертность и даже отсутствие инвестора на внутреннем рынке.

Национальные холдинги, компании с государственным участием.

Национальный холдинг  – это акционерное общество, учредителем и единственным акционером которого является Республика Казахстан в лице Правительства, созданное для эффективного управления акциями (долями участия в уставном капитале) национальных институтов развития, национальных компаний и других юридических лиц.[4]

Национальные холдинги (далее - НХ), взяв за основу систему менеджмента НК, фактически стали последователями порочной концепции вседозволенности, убыточности и безответственности. Предприятия в составе НХ так же имеют тенденцию к размножению. Под видом пилотных проектов либо национальных институтов, деятельность которых направлена на субсидирование ключевых и перспективных отраслей экономики создаются новые государственные предприятия, в том числе в форме корпоративных фондов. Согласно п.22 ст.100 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан (далее - ПК), уполномоченный орган в области государственной поддержки индустриально-инновационной деятельности, определяет операторов, осуществляющих государственную поддержку индустриально-инновационной деятельности. [3]

В Перечне национальных институтов развития и иных юридических
лиц, пятьдесят и более процентов голосующих акций (долей
участия в уставном капитале) прямо либо косвенно
принадлежат государству. Если углубиться во внутренние регламенты фактически любого из институтов, то в основе лежит опять же процесс, а не результат. Возникает тот же вопрос, кто и в какой мере несет ответственность, по каким критериям определяются приоритетные направления, субсидируемые государством. Какую именно функцию выполняет надзорный орган и почему он, по примеру НК, формируется из аффилированных лиц и какова роль счетного комитета во всей этой цепочке необоснованных трат. Более десятка государственных предприятий дублируют функции, будучи подведомственными разным министерствам. Складывается впечатление, что НХ, с входящими в их состав национальными институтами существуют лишь для чиновничьих «соревнований» по перетягиванию тех или иных полномочий, на потеху лояльной публике в лице госаппарата, победу в которой одержит не тот, кто показал результат, а тот, кто взял на себя больше функций. Навыки государства в области принятия экономически выгодных решений отражает недавний скандал с одним из государственных предприятий Astana LRT, учрежденных постановлением Акимата г. Астаны от 26.04.11г. №16-347п. Это именно тот случай, когда уход от линейного, бюрократического менеджмента дал абсолютно негативный эффект. Вместо создания удобного, понятного, практичного вида транспорта реализацию начал самый дорогой и неэффективный, с точки зрения логистической задачи, вид транспорта. Мнения специалистов и архитектурного общества не были учтены. По данным авторов проекта в лице Акимата, прогнозируемый поток составил бы 146 тысяч человек в сутки. Стоит напомнить, что в настоящее время по схожему маршруту пассажиропоток составляет 2 тысячи человек. Фактически проект не соответствует реальным требованиям мегаполиса в 70 раз. Подобного рода абсурдная ситуация вполне может ожидать любую коммерческую структуру, включая НК, НХ, при условии чрезмерного увлечения креативным менеджментом без учета реальных условий и сложившихся обстоятельств делового оборота. Безусловно, данный пример является лишь «каплей в море», но он является эталонным по степени своей абсурдности, учитывая локацию скандального объекта. А это, ни много ни мало в столице, на виду у всех ветвей государственной власти с их раздутым аппаратом.

Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета (далее - Счетный комитет) является высшим органом государственного аудита и финансового контроля, осуществляющим в соответствии с Законом Республики Казахстан от 12 ноября 2015 года «О государственном аудите и финансовом контроле» внешний государственный аудит и финансовый контроль, непосредственно подчиненным и подотчетным Президенту Республики Казахстан.[6]

Согласно части 2 положения о Счетном комитете миссией Счетного комитета является укрепление финансовой дисциплины, повышение эффективности использования государственных средств, активов государства и субъектов квазигосударственного сектора в целях обеспечения экономической стабильности в Республике Казахстан. Задачами же является, оценка и проверка эффективного и законного управления национальными ресурсами (финансовыми, природными, производственными, кадровыми, информационными) для обеспечения динамичного роста качества жизненных условий населения и национальной безопасности страны. Так же к функциям счетного комитета относится такое понятие как аудит эффективности.[7]

Опять же вопрос, что конкретно подразумевается под понятием финансовой дисциплины или аудитом эффективности?

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса РК, республиканским бюджетом является централизованный денежный фонд, который формируется за счет соответствующих поступлений. Расходы республиканского бюджета предназначаются для реализации общереспубликанских направлений государственной политики, а также финансового обеспечения задач и функций центральных государственных органов, подведомственных им государственных учреждений (к примеру, Правительство РК и Министерства, Парламент, Верховный суд, органы непосредственно подчиненные Президенту РК и т.п.). Принятие республиканского бюджета сопровождается утверждением Закона. Получается, что работа счетного комитета имеет избирательный характер. Вместо того чтобы тщательно выполнять поставленную задачу, особо затратные проекты проходят, так сказать, «вне очереди». Стоимость только одного проекта Astana LRT достигает двух миллиардов долларов США, при том что Республиканский бюджет на 2017 год, к примеру, составлял чуть более четырех миллиардов. Стоит так же отметить, что основную часть налоговых поступлений республиканского бюджета составляют налог на добавленную стоимость и корпоративный подоходный налог. Получается, что национализированный сырьевой сектор экономики формирует бюджет исключительно из налогов, в таком случае, куда девается прибыльная часть?

          При такой шаткой законодательной позиции и нестабильном менеджменте, всегда найдется лазейка для корыстных злоупотреблений, что и наблюдается в обозначенном обобщенном примере с Astana LRT.

Имеет ли моральное право субъект, допустивший ошибку расчетных показателей в 70 раз оказывать поддержку индустриально-инновационной деятельности, да и вообще какой-либо деятельности. О какой экспертной, аналитической консультации в условиях рыночной экономики может идти речь, когда государственные предприятия не в состоянии даже адекватно тратить, не говоря уже о заработке. Актуальность отраслей  рынка определяется исключительно самим рынком. Арабский мусульманский философ, историк Ибн Хальдун в XIV веке постулировал, что цена товаров и услуг определяется спросом и предложением. Впервые детальная разработка закона спроса и предложения появилась в трудах испанского и перуанского юриста и экономиста Хуан де Матьенсо во второй трети XVI века. Несколько веков, мировая экономика живет по принципу: «спрос рождает предложение» и только в концепции НХ данная формулировка заложена с точностью до наоборот. В основе деятельности НХ, по сути, лежит благотворительность за счет налогоплательщика под видом субсидий в несуществующие отрасли экономки.

Выводы:

Вовлекая активы государства в коммерческую деятельность, государство фактически планомерно стремится к созданию лишь единой, заведомо деструктивной формы управления, направленной не на результат, а на сам процесс. К сожалению, законотворческий процесс зашел в тупик по ряду актуальных вопросов, связанных с государственным имуществом. Хотя сам Закон «О государственном имуществе» содержит в себе такие декларативные термины как: «стратегия развития» и «эффективное управление», все же, в большей степени, данный закон устанавливает исключительно порядок осуществления имущественных прав государством. Актуальные же вопросы компетенции и ответственности выносятся за рамки Закона. Система принятия стратегических, а порой судьбоносных решений, сфокусирована на процедуре принятия решений, а не по содержанию и целесообразности таких решений. Рост количества национальных институтов, на фоне тотальной стагнации основных отраслей рынка свидетельствует лишь о том, что реформы связаны с пересмотром практики осуществления правомочий собственника, от имени государства в лице Комитета по государственному имуществу, не дала положительных результатов, а лишь нормативно запутала саму концепцию управления государственным имуществом.

   Громоздкость законодательства, его непоследовательность, отсутствие логической завершенности в совокупности с изобилием условностей свидетельствует об отсутствии концептуального подхода и размытости заложенной в нем правовой идеи.

По - существу государство делегирует НК свои права, вместе с ними и обязанности. Законодателю прежде чем приступить к разработке качественного законопроекта важно знать с какой целью это предпринимается, насколько это перспективно и целесообразно с точки зрения дополнительных материальных издержек. Либо государство не справляется с управлением фактически во всех сферах, формируя бюджет  преимущественно из реализации природных ресурсов, либо уклоняется от ответственности за последствия неэффективного управления. В этом случае пути решения следует искать в достигнутом международном опыте в экономической и управленческой сфере, а не экспериментировать с законодательством.

Если говорить о правовой составляющей, задачах, значении и роли НК, НХ в экономике, то необходимо открыто  определиться с феноменом их существования, насколько это необходимо, придать статус в зависимости от экономических задач, а так же упростить законодательство, очистив его от декларативности и вуалирующих формулировок, установив конкретные прагматичные императивные нормы, не допускающие двоякого толкования. Любое предприятие с приставкой «национальный» должно работать и приносить пользу, а не превращаться в экспериментальный полигон для проверки искусственно созданных моделей ее развития.

На сегодняшний день за громкими названиями с эпитетом «национальный» нередко кроится обычная бюрократическая структура, паразитирующая на бюджете государства. Отчасти государство злоупотребляет правом и презентует свою деятельность не по результатам работы НК, НХ, а по количеству их создания. Обслуживая эти случаи законодательство играет отрицательную роль в экономике, поскольку реализует не выгодные для страны цели, которые должны быть необходимыми, полезными и ясными.

При том, что в любом случае за провалы неоправданных проектов отвечает государство своим имуществом, предназначенным служить благосостоянию народа, а не компенсировать издержки от необоснованных экспериментов в экономике, в том числе под пресловутым предлогом креативного менеджмента.

Право в умелых руках – это уникальный рычаг общественного развития, который следует использовать в благих целях создания материальных условий для процветания экономики.

В мире достаточно накоплено опыта превращения государственной экономики из сырьевой в высоко индустриальную.

Одними законодательными усмотрениями, ограничениями и запретами, то есть исключительно административными мерами, нередко полумерами и искусственным симбиозом существующих моделей эту проблему не решить.

Наоборот, нагромождение законодательства тормозит процесс развития экономики.

Изначально закон формален, то есть безоговорочен и в этом его сила, которую следует направлять не по чиновничьи на «латание дыр» в экономике, а ее прогрессивное развитие в соответствии с ее предназначением и современными требованиям.

Жакупов  Рахим

Магистрант Университета «Туран»                                                            

Научный руководитель: Алаева Гульназ Турсуновна, кандидат юридических наук, доцент.