Обжалование решений и действий (бездействия) местного исполнительного органа

Введение административной юстиции в процессе реформирования судебной системы способствовало повышению эффективности механизма защиты прав человека при обжаловании решений и действий (бездействия) местного исполнительного органа.

Статья 13 Конституции Республики Казахстан закрепляет право на судебную защиту прав и свобод человека.

         А пункт 4 статьи 88 Конституции Республики Казахстан предусматривает, что решения и распоряжения акимов могут быть отменены, соответственно, Правительством Республики Казахстан либо вышестоящим акимом, а также в судебном порядке.

         Рассматривая правовые основания обжалования решений и действий местного исполнительного органа целесообразно обратиться к конституциям других стран.

         Так, пункт 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации прямо закрепляет, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

         Необходимо отметить, что указанная правовая норма находится в Главе 2 «Права и свободы человека и гражданина», что несомненно усиливает ее правовое значение в контексте полноценного обеспечения права на обжалование.

Пункт 1 и 4 статьи 60 Конституции Азербайджана гласит, что каждому гарантируются защита его прав и свобод в административном порядке и суде. Каждый может обжаловать в административном порядке и в суде действия и бездействие государственных органов, политических партий, юридических лиц, муниципалитетов и должностных лиц.

Статья 44 Конституции Узбекистана предусматривает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, право на обжалование в суд незаконных действий государственных органов, должностных лиц, общественных объединений.

В статье 60 Конституции Туркменистана закреплено, что каждый человек имеет право обжаловать в суд решения и действия государственных органов, общественных объединений, органов местного самоуправления и должностных лиц.

         Полагаем, что наиболее полноценно право на  обжалование нашло свое отражение в Конституции Российской Федерации, где указано, что помимо решения, в судебном порядке также могут быть обжалованы действия или бездействие административного органа.

         К примеру, по иску К. в интересах А. к государственному учреждению «Управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений города Астаны» (далее – Управление) о признании незаконным бездействия. В административном иске К. просил административный орган разобраться в том, по какой причине объекты недвижимости оказались за переделами его земельного участка. Управление предоставило ответ о том, что указанное не входит в его компетенцию и рекомендовало провести землеустроительные работы. После проведения землеустроительных работ К. повторно обратился в Управление, однако получил аналогичный ответ. При этом установлено, что республиканское государственное учреждение «Департамент по управлению земельными ресурсами города Астаны Комитета по управлению земельными ресурсами Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан» (далее – Департамент) образован в 2022 году. В полномочия которого входит осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель. Таким образом, учитывая прямую норму части 1 статьи 65 Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (далее – АППК) суд защитил права К. в интересах А. и признал незаконным бездействие  Управления по не перенаправлению обращения в Департамент.  

Исследование правовых оснований права на обжалование решений и действий (бездействия) местного исполнительного органа, путем выборочного анализа конституций стран СНГ, позволяет сделать вывод о том, что закрепление права на обжалование решений и действий (бездействия) местного исполнительного органа с Основном законе страны, несомненно будет усиливать значимость указанного права и роль административных судов в его защите.

Вместе с тем, статья 9 АППК закрепляет один из основных принципов административной юстиции, который гласит, что каждый вправе в порядке, установленном настоящим Кодексом, обратиться в административный орган, к должностному лицу или в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод или законных интересов.

Статья 136 АППК предусматривает сроки на подачу административного иска, так иски об оспаривании, о принуждении подаются в суд в течение месяца со дня вручения решения органа, рассматривающего жалобу по результатам рассмотрения жалобы. В случае, если законом не предусмотрен досудебный порядок или отсутствует орган, рассматривающий жалобу, иск подается в течение одного месяца со дня вручения административного акта или с момента доведения до сведения в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Республики Казахстан.

При этом необходимо отметить о наличии процессульных сроков, предусмотренных АППК для не участника административной процедуры права, свободы и законные интересы которого затрагиваются административным актом. Такое лицо вправе подать иск в суд в течение месяца со дня, когда узнало или могло узнать о принятии административного акта, но не позднее одного года со дня его принятия.

Одним из важных нововведений в действующий АППК является закрепление положения о необходимости предоставления мотивированной позиции вышестоящего, что особенно актуально при обжаловании решений и действий (бездействия) местного исполнительного органа.

Так, Законом Республики Казахстан от 27 марта 2023 года № 216-VII ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования процессуального законодательства и реформирования судебной системы» часть 5 статьи 138 АППК изложена в следующей редакции:

Судья обязывает ответчика представить письменный отзыв, подготовленный и оформленный в соответствии с требованиями Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (далее – ГПК), и мотивированную позицию руководителя вышестоящего административного органа, должностного лица с административным делом (при наличии) в срок, не превышающий десяти рабочих дней. Истец ознакамливается с отзывом и позицией на стадии предварительного слушания. Непредставление их в установленный судьей срок может являться основанием для применения денежного взыскания и не препятствует рассмотрению административного дела по существу.

Полагаем, что закрепление обязанности по предоставлению мотивированной позиции вышестоящего административного органа, должностного лица направлено на полноценное обеспечение принципов и задач административного судопроизводства, а также на повышение ответственности местного исполнительного органа за принимаемые решения и совершаемые действия (бездействие).

Практика рассмотрения административных дел показывает, что до указанного нововведения местный исполнительный орган предоставлял согласование вышестоящего органа при реализации права апелляционного обжалования (часть 2 статьи 401 ГПК).

Из указанного возможно сделать вывод о том, что об обжалованных решениях и действиях (бездействии) местного исполнительного органа вышестоящему органу в лице акимата города Астаны становилось известно только после принятия окончательного судебного акта по административному делу.

Вместе с тем, введение обязанности по предоставлению мотивированной позиции вышестоящего органа, позволит узнать его видение относительно требований административного иска уже на стадии предварительного слушания.

Из наиболее распространенных в указанной категории споров встречаются административные иски на решения и действия (бездействие) государственного учреждения «Управление жилья и жилищной инспекции города Астаны» (далее – Управление жилья).

Так, по административному делу по иску М. к Управлению жилья о признании незаконным бездействия по неперемещению в очереди вместе с членом семьи и обязании устранить допущенное нарушение прав установлено, что К. состояла в очереди вместе со своим внуком, указанным ею в качестве члена семьи по категории лица, приравненные к участникам ВОВ. После чего К. обратилась в Управление жилья с заявлением, где просила исключить ее из очередности на получение жилья по вышеуказанной категории и поставить на очередь в по категории многодетной матери. При этом впоследствии ее внук М. узнал, что он отсутствует в списке на получение жилья по новой категории. Ответчик не предоставил достоверных доказательств того, каким образом произошло исключение М. из очереди, при этом действующее жилищное законодательство не предусматривает норм об автоматическом исключении членов семьи из списков очереди на жилье, а приказ и решение жилищной комиссии относительно исключения М. из членов семьи К. не выносились. Таким образом, суд защитил права М. обязав Управление жилья восстановить его в списке по очередности на жилье.

При этом, большая категория споров по очередности на жилье при содействии Управления жилья разрешается мирным путем.

Так, по делу Б. установлено, что Управление жилья было отказано в постановке на очередь на жилье в связи с наличием у ее супруга согласно данным базы регистрирующего органа сведений о праве собственности на недвижимое имущество с 2008 года в другой области. Из пояснений истца Б. установлено, что согласно решению акимата данной области недвижимое имущество в виде дома было признано аварийным, и согласно акту и справке, предоставленной акиматом данной области подлежало сносу. По результатам подтверждающих указанные обстоятельства пояснений представителя акимата указанной области, между истцом и Управлением жилья заключено медиативное соглашение.

Еще одной из наиболее распространенных категорий являются административные иски о предоставлении земельных участков в частную собственность.

К примеру, по иску О. к акимату города Астаны, государственному учреждению «Управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений города Астаны» о признании неправомерными действий по отказу в услуге о предоставлении права частной собственности на земельный участок и обязании устранить допущенное нарушение прав. О. получил спорный земельный участок на основании решения исполкома Советского района Совета народных депутатов от 30 июня 1988 года для возведения жилого одноэтажного дома, 27 июля 1988 года заключен Типовой договор о предоставлении в бессрочное пользование земельного участка под строительство индивидуального жилого дома, определив его на правах личной собственности. Согласно пункту 4 постановления Верховного Совета Казахской ССР от 16 ноября 1990 г. № 333-XII «О порядке введения в действие Земельного кодекса Казахской ССР» решение о предложении земельных участков, принятые до 1 января 1991 года, но не исполненные к моменту введения в действие Земельного кодекса Казахской ССР, подлежат исполнению в соответствии с требованиями Кодекса; граждане, а также юридические лица, имеющие во временном пользовании земельные участки, предоставленные им до 1 января 1991 года, сохраняют свои права до формирования прав землевладения или землепользования. Тем самым, правоотношения сторон возникли по вопросу предоставления прав на земельный участок в 1988 году и подлежит регулированию нормами Земельного Кодекса Казахской ССР от 16 ноября 1990 года.  Из содержания части 1 статьи 48 и части 1), 2) статьи 56 данного Кодекса следует, что гражданам Казахской ССР земельные участки в пожизненное наследуемое владение предоставляются: для строительства и обслуживания жилого дома. Учитывая, что земельный участок О. предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения, суд обязал административный орган предоставить земельный участок истцу на праве частной собственности.

Другой пример, когда истец Н. обращается с иском к государственному учреждению «Управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений города Астаны», где просит признать незаконным и отменить мотивированный отказ и обязать устранить допущенные нарушения прав. Истец, желая узаконить хозяйственно-бытовые постройки на земельном участке, предоставленном ему согласно договору временного возмездного землепользования сроком на 1 год без права строительства, обратился в адрес ответчика и получил отказ. Установлено, что постановлением акимата города Астаны от 2021 года согласно проекту детальной планировки (далее – ПДП) предусмотрено строительство автомобильной дороги, границы данного отвода заходят на территорию земельного участка истца. Ведение проекто-изыскательных работ поручено государственному учереждению «Управление строительства города Астаны. Таким образом, судом отказано в защите права истца, учитывая, что земельный участок предоставлен без права строительства и возведенные хозяйственно-бытовые постройки  не соответствуют утвержденному на данной территории проекту детальной планировки.

Также встречаются административные иски по оспариванию постановлений акимата города Астаны, в части затрагивающей права и законные интересы истца.

К примеру, по иску ТОО к акимату города Астаны, государственному учреждению «Управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений города Астаны» о признании незаконным постановления акимата города Астаны в части. Установлено, что изначально данный земельный участок предоставлен истцу на праве временного возмездного землепользования сроком до 2024 года для строительства автозаправочной станции (далее – АЗС). При этом в последующем по заявлению другой компании в указанное постановление акимата города Астаны в части ПДП внесены изменения, согласно которым на территории, ранее предоставленной истцу для строительства АЗС, запланировано строительство других объектов. При этом установлено, что при внесении изменений в ПДП истересы истца не учитывались, общественное обсуждение не проводилось. Учитывая наличие указанных нарушений, суд восстановил права истца и обязал административный орган отменить внесенные изменения.

Подытоживая рассмотренные вопросы, следует сделать вывод о том, что оспаривание решений и действий (бездействия) местного исполнительного органа является довольно обширной категорией споров, рассматриваемых в рамках современного АППК.

Однако важно помнить, что защита прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц от незаконных действий государственной администрации является не только первостепенной задачей административной юстиции, но и сам административный орган должен быть заинтересован в том, чтобы права и свободы человека нашли свое полноценное обеспечение в их профессиональной деятельности. 

Гульназа Толеуханова 

Судья специализированного межрайонного

административного суда города Астаны