Новеллы Административного Процедурно-Процессуального Кодекса Республики Казахстан
1 июля текущего года в Казахстане впервые будет введен в действие Административный процедурно-процессуальный кодекс (далее – Кодекс), призванный регулировать, помимо прочего и работу новых административных судов, создание которых в судебной системе предстоит в недалеком будущем.
В связи с этим, утратит силу Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года «Об административных процедурах», а также Закон Республики Казахстан от 12 января 2007 года «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц».
Таким образом, действие Кодекса будет распространяться наряду с другими и на общественные отношения, регулируемые данными двумя законами.
Это является признаком нарастающего внимания к вопросу совершенствования отношений частных лиц с публичной администрацией и необходимости внедрения наиболее эффективных механизмов защиты прав таких лиц от потенциальных нарушений со стороны власти.
Согласно законодательству, кодекс - закон, в котором объединены и систематизированы нормы права, регулирующие однородные важнейшие общественные отношения. Многие правоведы убеждены и активно «продвигают» тезис о том, что общей, и даже глобальной, целью кодификации законодательства является рационализация права.
И, действительно, кодификация — эффективное и эффектное средство рационализации правовых норм и потому не зря утверждают, что кодифицировать означает «цивилизовать». Любой кодекс является результатом огромной нормотворческой и правоприменительной практики, ее тщательного мониторинга, анализа и оценки.
Отсюда следует, что разработка данного Кодекса является закономерным и продиктованным потребностями жизни общества и государства на данном историческом этапе.
Касательно новелл, вводимых Кодексом, остановимся на каждом подробно.
- Введено понятие «административный орган», которым признается - государственный орган, орган местного самоуправления, государственное юридическое лицо, а также иная организация, которые в соответствии с законами Республики Казахстан наделены полномочиями по принятию административного акта (решения, связанного с реализацией прав, свобод, и обязанностей отдельных лиц), совершению административного действия (бездействия).
Следовательно, помимо государственного органа таковым может быть любая организация.
К примеру, административным органом будет также признаваться государственная корпорация «Правительство для граждан», которая осуществляет оказание государственных услуг, или Национальная палата предпринимателей, выдающая сертификаты о происхождении товара.
- Кроме того, в Кодексе определены административные акты, издаваемые административными органами, которые делятся на благоприятные (регистрация юридического лица, выдача разрешения, наделение земельным участком) и обременяющие (отказ в регистрации, отказ в выдаче разрешения). Вид акта влияет на особенности его принятия и отмены. В случае издания обременяющего акта, то заявителя должны заслушать. Право на заслушивание одно из ключевых прав заявителя. Кроме того, заслушивание предусмотрено и при рассмотрении жалобы на административный акт, действие (бездействие).
Особую важность имеют нормы Кодекса, определяющие порядок отмены административных актов, как законных, так и незаконных. Возможно это в случаях недостоверности представленных документов, противоправности действий, государственных или общественных интересов.
Тем самым реализуется один из важных принципов административных процедур: охрана права на доверие.
Данный принцип является «гарантией» административного органа в том, что принятый административный акт является законным и последовательным. Ошибка, допущенная административным органом, не может быть обращена во вред лицу.
Так, если благоприятный административный акт в отношении определенного лица (или круга лиц) принят незаконно, при условии, что в этом нет вины адресата акта и данный акт не нарушает права и интересы иных лиц, такой административный акт не будет подлежать отмене, за исключением отдельных случаев, при этом лицу будет возмещен вред, возникший в результате отмены акта.
- В настоящее время законом предусмотрены три формы судопроизводства: по гражданским делам, по уголовным делам и по делам об административных правонарушениях.
Административная юстиция – новая, четвертая. Институт административной юстиции признан нивелировать слабую сторону истца, то есть, слабость граждан перед госорганами.
Данный институт не новый, функционирует во многих странах мира, получил свое яркое выражение в развитии системы специальных административных судов во Франции, Германии, Австрии, Италии, Бельгии и за последнее время – системы административных трибуналов в Англии и некоторых других странах [4].
Кроме того, он является одним из важнейших признаков правового государства, гарантируя охрану прав и свобод граждан от незаконных действий госорганов.
Судья, руководствуясь законом, помогает истцу добиваться истины в спорах против государственных органов.
Если в споре с соседом они могут договориться, то в споре с госаппаратом — вы не сможете обратиться в другой государственный орган.
Суд вынуждает государственные органы должным образом выполнять свои функциональные обязанности, например, если отказ в лицензии был законный, то суд примет законное решение, но если отказ государственного органа в лицензии был не обоснован, то суд отменит этот отказ.
Кроме того, административная юстиция имеет мультипликативный эффект. Инвесторы охотнее идут в страну, где работает система и чувствуют свою защищённость.
- Меры, предусматривающие какое-либо ограничение прав и свобод физических либо юридических лиц, должны быть направлены на установленные Конституцией и законами цели и должны быть соразмерны, то есть являться подходящими, необходимыми и пропорциональными для достижения их цели с учетом своего содержания, места, времени и охватываемого круга лиц.
Принцип соразмерности призван гарантировать рассмотрение конкретного дела административным органом при разумном соотношении между преследуемой целью и используемыми средствами. Данный принцип применяется при реализации административного усмотрения (дискреционного полномочия).
- Принцип запрета злоупотребления формальными требованиями означает, что административному органу запрещается возлагать на лиц обязанности или отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения дополнительных формальных требований, в том числе внутриорганизационных правил, не предусмотренных нормативными правовыми актами.
Данный принцип призывает административные органы исключить в своих внутренних правовых актах требования в отношении заявителей либо предусмотреть их в НПА, если они являются существенными.
- Презумпция достоверности, иными словами «презумпция виновности», согласно которой при осуществлении административной процедуры материалы, объекты, документы и сведения, представленные участником административной процедуры, считаются достоверными до тех пор, пока административный орган, должностное лицо не установят обратное.
Административный орган, должностное лицо обязаны самостоятельно проверять подлинность материалов, объектов, документов и сведений при наличии сомнений в их подлинности.
При наличии обоснованных сомнений в подлинности в предоставленных участниками административной процедуры документах и иных сведениях административный орган, должностное лицо обязаны самостоятельно и за свой счет проверять их подлинность.
Истец не обязан доказывать неправомерность такого решения, действия или бездействия, а может лишь сказать о том, что этим нарушено его определенное право, свобода или законный интерес.
Следует отметить, что такая презумпция не так часто встречается в административном процессуальном законодательстве других стран.
- Согласно принципу приоритета прав, все неустранимые сомнения, противоречия и неясности, возникшие при осуществлении административной процедуры, толкуются в пользу заявителя, если это не затрагивает интересы иных участников административной процедуры.
- Административный процесс, который иногда называют административным судопроизводством, – вторая большая часть Кодекса. Речь идет о публично-правовых спорах, которые до недавнего времени рассматривались по нормам Гражданского процессуального кодекса.
Отсюда Кодекс включает положения действующего Гражданского процессуального кодекса, которыми урегулирован порядок разрешения судами административных споров, а также процессуальную часть Кодекса об административных правонарушениях.
Также Кодексом закреплены понятия и виды административных исков. Административные иски делятся на иски об оспаривании, о принуждении, о совершении действия и о признании.
- Административное судопроизводство осуществляется на основе активной роли суда.
Важным отличием административного процесса от гражданского, является то, что в гражданском процессе — сбор и представление доказательств осуществляется сторонами и суд ограничивается рассмотрением представленных доказательств.
Административное судопроизводство основывается на принципе так называемого «розыскного» («инквизиционного») процесса, т. е. суд обязан самостоятельно и по своей инициативе добывать недостающие, по его мнению, доказательства с целью вынесения справедливого, объективного и законного решения [5].
Принцип активной роли суда включает в себя как минимум семь аспектов, которые подробно раскрываются в положениях Кодекса.
Первое. Это право суда не ограничиваться представленными сторонами доказательствами и исследовать все обстоятельства, которые он сочтет необходимым для установления в пределах доказывания.
Второе. Суд собирает по собственной инициативе дополнительные материалы и доказательства, если они являются недостаточными, а также выполняет иные действия, направленные на решение задач административного судопроизводства.
Третье. Административный орган обязан доказать свою правоту, а стороны в целом обязаны представлять истребуемые судом документы и сведения.
Четвертое. Суд вправе высказать свое предварительное правовое мнение по правовым обоснованиям, относящимся к фактическим и (или) юридическим сторонам административного дела.
Пятое. Суд оказывает содействие стороне в формулировании и (или) изменении исковых требований с предварительным разъяснением правовых последствий.
Шестое. Суд проверяет, не превышены ли пределы административного усмотрения и их соответствие (соразмерность) целям принятия административного акта.
Седьмое. Суд содействует в устранении формальных ошибок, уточнении неясных выражений, подаче ходатайств по существу административного дела, дополнении неполных фактических данных, представлении всех письменных объяснений, имеющих значение для полного определения и объективной оценки обстоятельств административного дела, на всех стадиях процесса.
- Административное судопроизводство, включая производство отдельных процессуальных действий, осуществляется в разумный срок. Введение принципа разумного срока обусловливает необходимость пересмотра сложившихся подходов к значению сроков судебного разбирательства для обеспечения права на судебную защиту, гарантированной Конституцией.
Административная юстиция – это, в большинстве своем, наиболее сложные дела (налоговые, таможенные, земельные споры). Они требуют очень серьезной подготовки всех участников процесса.
При этом есть условно называемый пресекательный срок. Для первой и апелляционной инстанций это три месяца со дня предъявления иска. По делам особой сложности этот срок может быть продлен на разумный срок, но не более чем на три месяца. Для кассации это шесть месяцев.
С целью исключения на практике оценочного понятия «разумного срока» Кодекс установил, что при его определении учитываются такие обстоятельства как правовая и фактическая сложность административного дела, поведение участников административного процесса, выражающееся в степени использования процессуальных прав и выполнения процессуальных обязанностей, процессуальная достаточность и эффективность действий суда.
При этом целью является оперативное рассмотрение административного дела.
- В Кодексе определен институт административного усмотрения, когда административный орган сможет выбирать одно из возможных решений.
При этом он связан необходимостью учитывать принцип законности и соразмерности. Административный орган, должностное лицо обязаны осуществлять административное усмотрение в пределах, установленных законами Республики Казахстан.
Принятие административных актов и совершение административных действий при осуществлении административного усмотрения должны соответствовать цели данного полномочия.
Кодекс устанавливает, что нарушение вышеперечисленных принципов в зависимости от его характера и существенности влечет признание административного акта или судебного решения незаконным.
Таким образом, принципы должны служить критериями для действенного и полноценного контроля вышестоящим органом или судом за решениями административных органов, в особенности принятых на основе административного усмотрения.
- В Кодексе гораздо более подробно, чем было раньше, определена процедура обжалования административного акта в вышестоящем органе. Административный акт, действие административного органа (несвязанное с вынесением административного акта) или отказ от его принятия должны быть обжалованы заявителем в вышестоящем административном органе.
Жалоба на административный акт административного органа, не имеющего вышестоящего органа, подается в суд.
Кодекс детально регламентирует процедуру рассмотрения жалоб, устанавливая дополнительные требования для административных органов, в частности заслушивание всех заинтересованных лиц, исследованием всех обстоятельств дела, разъяснением обоснований в ответе в случае неудовлетворения жалобы.
Для этого административный орган наделяется полномочиями по собиранию доказательств, истребованием необходимых материалов у компетентных органов, приглашению свидетелей и др.
В данном контексте введение обязательности процедуры обжалования в вышестоящем органе перед обращением в суд является действенной мерой по улучшению ведомственного контроля.
Подача лицом жалобы на административный акт приостанавливает исполнение административного акта до принятия соответствующего решения.
Подача жалобы не приостанавливает исполнение административного акта в случаях предотвращения либо устранения опасности, способной причинить вред общественным либо государственным интересам, а также в иных случаях, предусмотренных Кодексом и иными законами.
Решение по результатам рассмотрения жалобы принимается в форме письменного административного акта. В случае неудовлетворения жалобы лицо вправе обжаловать административный акт, действие (бездействие) административного органа в административном суде.
- В публично-правовых спорах становятся возможными примирительные процедуры. Стороны на основании взаимных уступок могут полностью или частично окончить административное дело путем заключения соглашения о примирении, медиации или об урегулировании спора в порядке партисипативной процедуры на всех стадиях (этапах) административного процесса до удаления суда для вынесения решения.
Примирение сторон допускается при наличии у ответчика административного усмотрения.
- В Казахстане будут действовать административные суды отдельно от судов по делам об административных правонарушениях.
По официальным данным Верховного суда, до 1 июля в стране будет создан 21 административный суд, 17 будут базироваться в крупных городах страны, остальные четыре – в Каскелене, Семее, Жезказгане и Экибастузе, в которых наблюдается нагрузка на территориальный суд.
Они будут все специализированные межрайонные, то есть будут обслуживать прилегающие административно-территориальные единицы. Количество судей в каждом суде будет различно.
- Судебный контроль представляет собой весь спектр полномочий суда по рассмотрению публично-правовых споров, конечным итогом которых является защита прав и законных интересов граждан от нарушений со стороны административных органов.
Это и есть содержание административной юстиции в целом. При этом в качестве меры процессуального принуждения ответчика к исполнению решения суда предусмотрено денежное взыскание.
О его применении в случае неисполнения решения суда обязательно должно прямо указываться в самом решении.
При неисполнении решения суда добровольно и в установленный срок судом будет налагаться денежное взыскание на ответчика в размере 50 МРП.
Если решение суда так и не будет исполнено, денежное взыскание будет налагаться повторно, но при этом оно возрастет на 10 МРП.
Следует четко понимать, что денежное взыскание в административном судопроизводстве – это не административный штраф за совершение административного правонарушения, предусмотренный КоАП, это мера принуждения, непосредственно налагаемая и контролируемая судом, а также дополнительная гарантия обеспечения строгого выполнения требований закона со стороны административных органов.
Внедрение административной юстиции отвечает реалиям времени в условиях усиления роли права, где основными принципами демократического государства являются соблюдение прав и свобод индивидуума и подотчетность государственных органов.
Принципы отправления правосудия, закрепленные в кодексе, нацелены на повышение доверия к правосудию со стороны граждан.
Меры, предпринимаемые в Республике Казахстан для совершенствования административного законодательства, заслуживают всяческой поддержки, т.к. усилия правительства к проблемам развития отношений частных лиц с публичной администрацией демонстрируют готовность предпринимать новые шаги с целью демократизации этих отношений и обеспечения наилучшего служения государства человеку.
Список использованной литературы
- Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 350-VI. URL: https://online.zakon.kz/document/?doc_id=35132264#pos=1909;-20
- О правовых актах. Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V. URL: https://online.zakon.kz/document/?doc_id=37312788#pos=3;-106.
- Баранов В.М., Краснов Д.Г. 25-26 сентября 2008 г. Материалы международной научно-практической конференции. Нижний Новгород. С. 24. URL: http://jurtech.org/wp-content/uploads/2015/03/kodifikazia.pdf.
- Старилов Ю.Н. 2013. Серия «Юбилеи, конференции, форумы», выпуск 7. С.40. URL: http://www.law.vsu.ru/structure/admlaw/personal/books/starilov_26.pdf
- Дубровин Е.В. Административная юстиция в иностранных государствах. С.219., URL:
- Пресс-служба Верховного Суда. Административная юстиция: что ожидать от нового закона. URL: https://sud.kz/rus/news/administrativnaya-yusticiya-chto-ozhidat-ot-novogo-zakona
Алпысбаева Кымбат Елтаевна
Судья Сарыаркинского районного суда города Нур-Султана
