К 30-летию Конституции. Опыт Казахстана по внедрению международных стандартов в области прав человека
Приближается 30-я годовщина со дня принятия Конституции Республики Казахстан на республиканском референдуме 30 августа 1995 года. Конституция как основной закон страны представляет собой политико-правовой документ, обладающий высшей юридической силой. Поэтому в иерархии нормативных правовых актов Конституция расположена на первом месте. Законы и иные нормативные правовые акты представляют собой регуляторные инструменты по урегулированию общественных отношений в стране, призваны развивать положения Конституции, соответствовать ей. В случае противоречия закона, несоответствия его Конституции в той или иной мере он должен быть изменен или отменен.
В данном основном законе республиканским референдумом от 5 июня 2022 года был определен переход к новой государственной модели, внесены изменения в статус, права и обязанности руководящих государственных органов: Президента, Парламента, Правительства. Следует подчеркнуть, что Конституция Республики Казахстан придает правам человека особое значение и это видно потому, что разделом о правах человека после общих положений открывается собственно сам основной закон государства.
Конституционные ценности, определенные республиканским референдумом 2022 года, нашли свое логическое отражение в Конституционных законах «О Конституционном суде Республики Казахстан», «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан». И то, что граждане страны были наделены правом на обращение о проверке конституционности соответствующих законов, других нормативных правовых актах, примененные в конкретном деле с их участием, стало важным средством и наглядным показателем верховенства Конституции страны. Благодаря введению мажоритарной избирательной системы, усиление полномочий высшего законодательного органа – Парламента содействовали активизации граждан-избирателей, а также избранных депутатов при обсуждении ими важных законопроектов. Поправки в Закон «О политических партиях» (снижение регистрационного порога с 20 тысяч до 5 тысяч или в 4 раза) привели к появлению двух новых политических партий – «Байтак» и «Respublica», что позволило расширить политические права граждан страны.
В статьях 10-33, 37 Конституции Республики Казахстан сформулированы не менее 37 видов прав и свобод человека и гражданина. Наша страна, став 16 декабря 1991 года самостоятельным, суверенным государством, стала членом универсальной международной организации – Организации Объединенных Наций.
Став ее полноправным членом 2 марта 1992 года, страна восприняла все идеи этой организации, в том числе фундаментальную идею необходимости соблюдения прав и свобод человека, раскрытой 30-ю статьями Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года и завершающим положением ее преамбулы (введения) о том, что «Генеральная Ассамблея провозглашает настоящую Всеобщую декларацию прав человека в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и государства с тем, чтобы каждый человек и каждый орган общества, постоянно имея в виду настоящую Декларацию, стремились путем просвещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод», другими международными актами.
Именно стремление казахстанского государства к уважению прав и свобод человека привело к тому, что в течение последних 30 лет независимого развития Республика Казахстан подписала и ратифицировала не менее 70 пактов, договоров, соглашений, конвенций по разнообразным правам человека и основным свободам. Так, Казахстан ратифицировал 24 января 2006 года (по данным ООН) Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, ратифицировал 30 июня 2009 года первый Факультативный протокол к этому Пакту, на основании которого граждане Казахстана получили право на подачу в Комитет ООН по правам человека индивидуальные жалобы и сообщения о нарушениях своих прав.
В числе первых прав данный Пакт формулирует статью 3 о том, что «участвующие в настоящем Пакте государства обязуются обеспечить равное для мужчин и женщин право пользования всеми гражданскими и политическими правами, предусмотренными в настоящем Пакте». Во исполнение этой статьи Пакта в Республике Казахстан был принят Закон от 8 декабря 2009 года «О государственных гарантиях равных прав и равных возможностей мужчин и женщин», который в течение последних 15 лет работает на обеспечение гендерного равенства в стране.
Было бы желательно вписать в текст Конституции республики положение о равноправии мужчин и женщин. Вместе с тем следует подчеркнуть, что в стране реализуется правительственный План действий по обеспечению продвижения равных прав и возможностей мужчин и женщин на 2024 – 2027 годы, состоящий из 46 весомых мероприятий, направленных на последовательное обеспечение равенства женщин и мужчин.
Статья 6 Пакта устанавливает, что «право на жизнь есть неотъемлемое право каждого человека», которое «охраняется законом и поэтому «никто не может быть произвольно лишен жизни». Эту статью Казахстан реализовывал постепенно в течение всего периода своего пребывания в составе государств-участников данного Пакта. В стране в течение 16 лет (с 1 января 2004 по 24 сентября 2020 года) действовал мораторий (приостановление) на смертную казнь.
Окончательно Казахстан реализовал эту статью путем ратификации 2 января 2021 года второго Факультативного протокола к этому же Пакту, международный стандарт которого, а также казахстанские правовые нормы привели к аннулированию 17 составов преступлений в Уголовном кодексе Республики Казахстан от 3 июля 2014 года, по которым предусматривалось назначение смертной казни. В настоящее время в пункте 2 статьи 15 Конституции Казахстана закреплено: «Никто не вправе произвольно лишать человека жизни. Смертная казнь запрещается». Самым строгим наказанием теперь в стране стало пожизненное лишение свободы. Инициатива по отмене смертной казни в стране принадлежит Президенту Республики Казахстан К.-Ж. К. Токаеву.
«Все лица равны перед судами и трибуналами», - так утверждает статья 14 Пакта. «Каждый имеет право, - говорится в этой же статье Пакта, - при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявляемого ему, или при определении его прав и обязанностей в каком-либо гражданском процессе, на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона». Мы со времени вступления в ряды государств -участников данного пакта в 2006 году в течение 19 лет должны были следовать предписаниям Пакта о создании в стране компетентных, независимых и беспристрастных судов. Подвижки в этом направлении у 378 судов и 2 374 судей республики, работающих на основе Конституционного закона Республики Казахстан от 25 декабря 2000 года «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», есть, но их недостаточно. Поэтому неслучайно Глава государства неоднократно указывал и указывает на то, что «судебная система должна быть авторитетной и беспристрастной» (из речи на IX Съезде судей РК). В развитие позиции Президента в этом вопросе нужно сказать, что пристрастность судов обнаруживается при нежелании судей рассматривать по существу ходатайства сторон (обвинения и (или) защиты), при необоснованном отказе в удовлетворении их ходатайств.
Неудовлетворение ходатайств сторон рушит принцип состязательности сторон. Любое такое отношение судьи к ходатайству должно стать безусловным поводом к его безусловно реальному отводу. Таким способом мы можем последовательно формировать корпус беспристрастных судей и судов. Только беспристрастные суды могут по справедливости защищать права и свободы человека в стране. Будем надеяться, что подписанный 21 ноября 2024 года Президентом Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам реформирования судебной системы и совершенствования процессуального законодательства» обеспечит должный порядок в системе правосудия.
Согласно статье 12 Пакта «каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства». «Каждый человек, - говорится далее в этой же статье, - имеет право покидать любую страну, включая свою собственную». Наибольшее число переездов в Казахстан (74,8 тысяч человек воспользовались статьей 21 Конституции и положениями Закона Республики Казахстан от 22 июля 2011 года «О миграции населения») пришлось на 2005 год, с 2006 года наметилось постепенное сокращение. В последние годы из страны в среднем уезжали примерно 25-35 тысяч человек, приезжали 15-20 тысяч человек.
Данный Пакт статьями 18 и 19 гарантируют каждому человеку «право на свободу мысли», «право беспрепятственно придерживаться своих мнений». В пункте 2 статьи 19 содержание этого права раскрывается в следующем виде: «Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору».
Развивая конституционное положение о том, что «свобода слова и творчества гарантируются» (статья 20 Конституции), Закон Республики Казахстан от 19 июня 2024 года «О масс-медиа» раскрывает основное содержание данного Закона: «Основной целью деятельности масс-медиа является обеспечение конституционного права на свободу слова и творчества, а также информирование общества», а Закон Республики Казахстан от 16 ноября 2015 года «О доступе к информации» статьей 4 действует в этом же направлении: «Основной целью обеспечения доступа к информации является создание правовых основ для обеспечения эффективной реализации конституционного права каждого свободно получать и распространять информацию любым не запрещенным законом способом».
Предшествовавшие Закону «О масс-медиа» Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года «О средствах массовой информации» и Закон Республики Казахстан от 18 января 2012 года «О телерадиовещании» в целом в течение 25 последних лет функционировали не только в развитие статей Конституции, но и во исполнение международных актов о правах человека.
Как видим, Конституция и приведенные законы Республики Казахстан в течение практически всего периода функционирования независимого Казахстана имплементировали (соблюдали) статьи 18-19 Всеобщей декларации прав человека 1948 года (о свободе мысли и распространении информации) и статьи 18-19 Международного пакта 1966 года.
«Каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов» - об этом говорит статья 22 Пакта. 9 апpеля 1993 года был принят первый Закон Республики Казахстан «О профессиональных союзах», который действовал 21 год: в последние годы на его основе профсоюзы Казахстана принимали участие в заключении конвенций Международной организации труда во исполнение статьи 22 Пакта. Стандарты приведенной выше статьи Пакта нашли свое выражение в Законе Республики Казахстан от 27 июня 2014 года «О профессиональных союзах», который регулирует деятельность республиканских объединений: Федерация профсоюзов РК, Казахстанская конфедерация труда и Содружество профсоюзов Казахстана «Аманат».
В Федерации профсоюзов РК находятся 23 отраслевых профессиональных союза: в их составе - более 1 миллиона 500 тысяч членов профсоюзов. Это – небольшой охват взрослого населения Казахстана. Поэтому было бы желательно текст этого закона дополнить нормами о возможности увеличения членов профсоюза, создания профсоюзов работников и ассоциаций (союзов) предпринимателей, которые балансировали бы интересы обеих сторон, как это регламентируется в конвенциях Международной организации труда, членом которой Республика Казахстан является с 1993 года.
Каждому гражданину должно быть предоставлено право «принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей, а также «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей» - это строки текста статьи 25 Пакта. Если в 2005 году 86 тысяч служащих работали в государственном аппарате страны, то в 2025 году их стало 83 тысячи человек, несмотря на стремление сократить их на одну треть. Как видим, эта статья Пакта реализуется достаточно успешно. С 1995 по 2023 годы были проведены 22 избирательные кампании (по высшим государственным органам и маслихатам).
Более 12 миллионов казахстанских избирателей в последние годы принимали участие на выборах Президента и Парламента Республики Казахстан на основе Конституционного закона Республики Казахстан от 28 сентября 1995 года «О выборах в Республике Казахстан». Стремясь к более полной реализации идей, заложенных в статье 25 Пакта, а также положений документов ОБСЕ, казахстанский законодатель на протяжении 30 лет внес в текст приведенного Закона не менее 745 изменений, дополнений, правок как содержательного, так и организационного характера посредством преимущественно конституционных законов РК. Такой подход содействовал последовательной демократизации избирательного процесса в стране.
Международный пакт об экономических, культурных и социальных правах от 16 декабря 1966 года, ратифицированный Республикой Казахстан 24 января 2006 года, Факультативный протокол к нему, подписанный Казахстаном 23 сентября 2010 года (он не ратифицирован, но провести акт ратификации было бы желательно) также положительно воздействует на развитие этих видов прав человека на территории Республики Казахстан. В соответствии со статьей 6 «участвующие в настоящем Пакте государства признают право на труд, которое включает право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается, и предпримут надлежащие шаги к обеспечению этого права».
Статья 5 Трудового договора Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года в известной мере формулирует сходные выражения статьи 6 данного Пакта: «Каждый имеет право свободно выбирать труд или свободно соглашаться на труд без какой бы то ни было дискриминации и принуждения к нему, право распоряжаться своими способностями к труду, выбирать профессию и род деятельности». Вместе с тем было бы желательно в казахстанской Конституции и приведенном Трудовом кодексе закрепить норму о праве на труд каждого человека и гражданина Республики Казахстан.
Право социального обеспечения каждому человеку гарантируется статьей 9 Пакта. Ратифицировав данный Международный пакт, государства, в том числе Казахстан, взяли на себя обязательство реализовать все международные нормы об экономических, социальных и культурных правах, в том числе право на социальное обеспечение. Это выразилось в том, что Республика Казахстан в своей Конституции зафиксировала: «Гражданину Республики Казахстан гарантируется минимальный размер заработной платы и пенсии, социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и по иным законным основаниям».
10 казахстанских законов о социальном, в том числе пенсионном, обеспечении, социальных пособиях, социальном страховании, принятые в 2001 и более поздние годы в течение 24 последних лет обеспечивали право человека на социальное обеспечение в Казахстане, конкретизировали статью 28 Конституции республики и содействовали реализации статьи 9 Международного пакта. Социальный кодекс Республики Казахстан от 20 апреля 2023 года, содержащий в себе раздел о праве граждан РК о социальном обеспечении (статьи 71-119), взял на себя эту функцию отмененных 10 законов. Было бы желательно изучить и принять конвенцию МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения», в которой, в частности, предусмотрен не менее 40 процентов размер пенсии от заработной платы работника.
Казахстан – страна, в которой в мире и согласии проживают представители более 100 этнических групп. Согласно Конституции Республики Казахстан равные права граждан гарантируются независимо от национальности, этнической принадлежности, расы, религии, языка, пола, принадлежности к тем или иным социальным группам. В казахстанском обществе в доброжелательной атмосфере действуют не менее 1 000 этнокультурных объединений и филиалов. Зарегистрировано более 50 этнических средств массовой информации на 15 языках. Нужно отметить, что сегодня в стране представители многих этнических групп исповедуют 18 конфессий. Ассамблея народа Казахстана вот уже 30 лет содействует обеспечению согласия и единства всех этносов страны.
Статьей 13 Пакта каждому человеку гарантируется право на образование. В ней говорится о том, что «начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех». Что касается среднего образования, то оно должно быть доступным для всех с внедрением бесплатного среднего образования. Еще в советское время Казахстан перешел на бесплатное среднее образование для своих детей. Конституция Республики Казахстан с 1995 года закрепляет: «Гражданам гарантируется бесплатное среднее образование в государственных учебных заведениях», государство обеспечивает на конкурсной основе бесплатное высшее образование, создает условия для получения образования на частной основе (статья 30 Конституции).
Принятые 3 закона об образовании вплетены в историю суверенного развития страны: принятый в 1992 году Закон «Об образовании» утвердил собственную образовательную систему, ввел наряду с государственным частное образование; Закон 1999 года «Об образовании» ввел расширение академических свобод, поощрение различных источников финансирования, адаптировал образование к рыночной экономике; принятый 27 июля 2007 года новый, ныне действующий Закон Республики Казахстан «Об образовании» характеризуется наличием новаторских норм о внедрении трехуровневой системы подготовки кадров в вузах, системы академических кредитов, национальной и международной аккредитации вузов. В течение 30 лет нормы этих законов развивали статью 30 Конституции страны и вместе с Конституцией внедряли нормы статьи 13 Пакта международное понимание реализации прав человека на образование в Казахстане.
Республика Казахстан в последние годы неоднократно информировала международные структуры, в том числе ООН, о состоянии прав человека в стране. Республика добилась существенных успехов в области прав и свобод человека и это признают в международных организациях. Казахстан и сам принимает активное участие в работе Совета по правам человека, в Комитетах ООН по правам человека, в Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.
Марат Алдангорович Сарсембаев, доктор юридических наук, профессор кафедры международного права юридического факультета Евразийского национального университета имени Л.Н. Гумилева, член Общественного фонда «National Endowment for Prosperity».
