30 ЛЕТ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН В КОНТЕКСТЕ ИСПОЛНЕНИЯ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ В РАМКАХ МЕЖДУНАРОДНОГО ПАКТА О ГРАЖДАНСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВАХ

Данная статья посвящена анализу норм Конституции Республики Казахстан и международных обязательств в области прав человека. 30 августа 2025 года Казахстан отмечает 30 лет со дня принятия Основного закона страны. С 1992 года Казахстан является членом Организации Объединенных Наций, добровольно приняв на себя международные обязательства по многим международным договорам. Основной закон нашей страны построен на уважении и признании действующих общепризнанных принципов и универсальных норм международного права. Конституция страны, имея, в соответствии с пунктом 2 статьи 4 “высшую юридическую силу”, в должной мере регулирует обеспечение и защиту гражданских и политических, а также экономических, социальных и культурных прав человека. Тем не менее, на практике остаются нерешенными вопросы соответствия норм международного права и национального законодательства. На примере реализации в стране права на мирные собрания можно увидеть, какие правовые коллизии сохраняются по сей день, и требуют устранения.

В текущем году Казахстан встречает 30-летие Конституции Республики Казахстан, которая была принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года. Как справедливо отмечено отечественными учеными-правоведами, Конституция является ядром национальной политико-правовой системы, юридической основой государственности и суверенитета страны, действующего законодательства и правоприменительной практики, законности и правопорядка (Конституция Республики Казахстан. Научно-практический комментарий (Конституционный Совет Республики Казахстан, 2018 г.) / URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=38623503&pos=368;-50#pos=368;-50).

Конституция стала основой для дальнейшего развития правовой системы страны и обязательств Казахстана в области прав человека, в том числе в контексте международных стандартов. Одним из важнейших международных обязательств Казахстана является соблюдение положений комплекса современных международно-правых актов в сфере прав человека, среди которых особое место занимает Международный пакт о гражданских и политических правах (далее – МПГПП), принятый Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 году и ратифицированный Казахстаном в 2006 году. В этой связи Президент Республики Казахстана Касым-Жомарт Токаев подписал указ «О дальнейших мерах РК в области прав человека» и при этом подчеркнул: «Важный этап политической модернизации — это дальнейшая реализация конкретных мер в области прав человека». Токаев хочет обеспечить права человека. Что с ними сейчас происходит в Казахстане? Как они соблюдаются? -  URL: https://www.the-village-kz.com/village/city/situation/17759-tokaev-podpisal-ukaz-o-pravah-cheloveka-a-chto-seychas-proishodit-v-kazahstane.

Международный пакт о гражданских и политических правах является основополагающим документом в области защиты прав и свобод граждан, который включает в себя такие ключевые принципы, как право на жизнь, личную свободу и безопасность, право на участие в управлении государством, свободу выражения мнений и право на справедливое судебное разбирательство. Ратификация этого пакта Казахстаном подразумевает обязательства по обеспечению этих прав на своей территории и периодической отчетности о выполнении данных обязательств.

Конституция РК как основополагающий политико-правовой акт страны, всегда являлась основным инструментом, обеспечивающим гармонизацию национального законодательства с ранее принятыми человечеством и новыми международными стандартами, отражающим современные изменения в правовом статусе граждан. За три десятилетия суверенного развития Казахстан последовательно выстраивал правовое демократическое государство, прошел через ряд значительных политических и правовых изменений, закрепленных в Конституции страны и направленных на совершенствование государственного управления, а также укрепление правозащитной сферы и улучшение ситуации в области соблюдения прав человека.

Вместе с тем, несмотря на принятые и действующие международно-правовые нормы по обеспечению прав человека, у мирового сообщества и международных организаций (в лице ООН) остаются вопросы касательно полноценного выполнения во многих странах, в том числе и в Казахстане, взятых международных обязательств в сфере гражданских и политических прав человека.  

В ходе работы автором были исследованы и проанализированы научные труды казахстанских и зарубежных ученых в сфере конституционного и международного права, акты Генеральной Ассамблеи и других органов Организации Объединенных Наций, универсальные международные договоры в сфере обеспечения и защиты прав человека, национальное законодательство Республики Казахстан, аналитические своды, справки, выводы международных органов и организаций, внутригосударственных научных учреждений и другие документы. Методология исследования включает в себя общие и частные методы научного познания (диалектический, формально-логический, системный, сравнительно-правовой методы; а также методы анализа и синтеза, индукции и дедукции).

В 1966 году Генеральная Ассамблея приняла Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах. Они вступили в силу в 1976 году. Эти документы с самого начала имели форму международных конвенций, обязательных для участвующих в них государств, и являлись самыми общими по охвату проблематики прав человека актами, устанавливающими стандарты в этой области. Они получили широкое международное признание и авторитет. На них основываются все последующие акты в сфере прав человека, постоянно делаются ссылки в резолюциях различных международных организаций и в договорах по отдельным аспектам прав человека.

Ученые – международники, анализируя структуру и содержание Международного пакта о гражданских и политических правах, отмечают, что, в отличие от ранее принятых международно-правовых документов, декларирующих права человека,  этот основополагающий акт гарантирует такие права, как право на жизнь, свободу от пыток или рабства, свободу и личную неприкосновенность, гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности, на свободное передвижение и свободу выбора местожительства, право покидать любую страну, возвращаться в свою собственную страну, на равенство перед судами, свободу от вмешательства в личную жизнь, свободу мысли, совести и религии, право придерживаться своих мнений и на свободу информации, на мирные собрания, свободу ассоциаций, участие в ведении государственных дел, равенство перед законом (Колосов, Э.С. Кривчикова. Международное право. МГИМО(У) МИД РФ.  Москва : Международные отношения, 2000).

Компаративистский анализ норм Международного пакта о гражданских и политических правах и норм, содержащихся в разделе II Конституции Республики Казахстан, закрепляющих гражданские и политические права человека и гражданина, показал следующее. В рассматриваемом Международном пакте находятся 53 статьи, из которых политическим правам посвящены 8 статей (или 25 норм), гражданским правам - 13 статей (или 48 норм), гарантиям гражданских и политических прав - 7 статей (или 17 норм), статусу и компетенции Комитета по правам человека - 17 статей. Конституция Республики Казахстан посвящает политическим правам 6 статей (или 13 норм), гражданским правам - 7 статей (или 15 норм), гарантиям всех прав человека - 10 статей (или 25 норм).

Анализ показывает, что по количественным параметрам перечень гражданских прав в Конституции Республики Казахстан уступает количеству гражданских прав, нашедших закрепление в Международном пакте. Если Международный пакт говорит о 48 видах гражданских прав и их аспектах, то Конституция Казахстана говорит о 15 видах гражданских прав и их аспектах. Говоря другими словами, в Конституции Казахстана не менее трех десятков видов гражданских прав и их аспектов меньше, чем в Международном пакте.

Примерами тех видов гражданских прав человека, которые содержатся в анализируемом Международном пакте и дословно не отражены в Конституции Республики Казахстан, можно назвать следующие: а) право мужчин и женщин на равное пользование всеми гражданскими и политическими словами; б) запрет “рабства и работорговли во всех их видах”; в) право всех лиц, лишенных свободы, “на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности”; г) запрет на лишение свободы человека “на том только основании, что он не в состоянии выполнить какое-либо договорное обязательство”; д) право каждого, кто осужден за какое-либо преступление, на пересмотр его приговора вышестоящей судебной инстанцией.

Если в Международном пакте присутствуют 25 видов политических прав, то в Конституции Казахстана находятся 13 видов политических прав и  их аспектов, то есть на 12 норм меньше. 12 политических прав и их аспектов недостает в основном законе: а) право каждого ребенка “без всякой дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, национального или социального происхождения, имущественного положения или рождения” “на такие меры защиты, которые требуются в его положении как малолетнего со стороны его семьи, общества и государства”; б) запрет принимать законодательные акты относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию в ущерб гарантиям, предусматриваемым в Конвенции Международной организации труда 1948 года или применять закон таким образом, чтобы наносился ущерб этим гарантиям; в) запрет пропаганды войны; г) запрет на выступления “в пользу национальной, расовой и религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде и насилию (Конституционные и международно-правовые основы политических и гражданских прав человека и гражданина в Казахстане (М. Сарсембаев, доктор юридических наук, профессор) / URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31194133&pos=6;-57#pos=6).

Однако здесь нужно отметить, что ни одна конституция стран мира не будет полным отражением, или простым повтором всех ключевых международно-правовых норм в сфере прав человека. Эти положения развиваются в национальном законодательстве, в применении права судами, в действиях всех органов государственной власти. Конституционным подтверждением приверженности Казахстана последовательно выполнять принятые на себя международно-правые обязательства, в том числе в сфере прав человека, является статья 8 Основного закона нашей страны, которая говорит об уважении принципов и норм международного права, а также практически дословно воспроизводит некоторые положения Устава ООН – документа, являющегося ядром современного международного права.

По данным ООН, на сегодняшний день МПГПП ратифицировали или присоединились 174 государства (UN Treaty Collection / URL: https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=IV-4&chapter=4&clang=_en). Договорными органами ООН по правам человека и авторами научных комментариев разработана трехуровневая концепция обязательств, налагаемых договорами на государства-участники. Первое обязательство заключается в уважении прав, которое, со всей очевидностью, обязывает правительства воздерживаться от нарушения прав человека. Нередко его также называют “негативным” обязательством, или обязательством не прибегать к конкретному действию или практике. Его классическим примером является обязательство государства воздерживаться от любого применения пыток или произвольного лишения жизни. Второе обязательство по защите осуществления прав идет дальше: государство-участник должно не только воздерживаться от нарушения прав человека как таковых, но и защищать каждого человека от нарушения его прав третьими сторонами независимо то того, являются ли они частными лицами, корпорациями или другими негосударственными субъектами. Это может потребовать принятия позитивных действий со стороны государства-участника, например, путем создания надлежащих законодательных или политических структур и выделения достаточных ресурсов для их эффективного функционирования. В-третьих, государство-участник должно поощрять или осуществлять индивидуальные права, т.е. принимать требуемые меры по созданию необходимой и благоприятной среды, в условиях которой соответствующие права могли бы быть реализованы в полном объеме. В данном случае речь также идет о “позитивном” обязательстве, которое может потребовать от государства-участника принятия существенных мер, включая выделение надлежащих ресурсов, для выполнения своих обязательств по договору (Гражданские и политические права. Комитет по правам человека. Изложение фактов (Rev.1) / https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/ Publications/FactSheet15rev.1ru.pdf - P. 6-7.

Так, например, статья 21 МПГПП признает право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц (Закон Республики Казахстан от 28 ноября 2005 года N 91 “О ратификации Международного пакта о гражданских и политических правах” - URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/ Z050000091_). В свою очередь, статья 32 Конституции РК дает право гражданам Республики Казахстан мирно и без оружия собираться, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Пользование этим правом может ограничиваться законом в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц (Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года. Принята на республиканском референдуме / URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_).

В реализацию норм статьи 32 Конституции в Казахстане действует отдельный закон касательно порядка организации и проведения мирных собраний в Республике Казахстан (Закон Республики Казахстан от 25 мая 2020 года № 333-VІ ЗРК “О порядке организации и проведения мирных собраний в Республике Казахстан” / URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z2000000333). Согласно статье 1 данного Закона, мирное собрание – публичное мероприятие, являющееся по своему характеру мирным, ненасильственным и невооруженным, не создающим угрозу интересам государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты нравственности населения, прав и свобод других лиц, проводимое в форме собрания, митинга и демонстрации, шествия и пикетирования гражданами Республики Казахстан.

Данный Закон заменил ранее действовавший Республики Казахстан от 17 марта 1995 года “О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан”, согласно которому любое собрание, митинг, шествие, пикет или демонстрация требовали предварительного получения соответствующего разрешения от местных исполнительных органов. Таким образом, в Казахстане долгое время право на мирные собрания носило разрешительный характер.

Следует отметить, что определенные ограничения прав человека предусмотрены в международно-правовых актах, среди которых нужно отметить Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах (1985 год) (Замечание общего порядка № 37 (2020) Комитета ООН о правах человека о праве на мирные собрания (статья 21) / URL - https://www.ohchr.org/ru/peaceful-assembly), Лимбургские принципы осуществления Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1986 г.) (Международное публичное право. Сборник документов в двух частях. Составители: заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор К.Е. Бекяшев, кандидат юридических наук, доцент Д.К. Бекяшев. Часть 1. Москва: Проспект, 2006. С. 439-445) и другие международно-правовые акты. В этих документах также предусмотрены нормы, допускающие некоторое ограничение прав человека, появление которых связано с учетом особенностей национальной культуры страны, особенностях ее культурного, правового, религиозного и т.д. развития. Эти же и другие международно-правовые акты предполагают гибкость, многовариантность внутригосударственных подходов к реализации прав человека. 

Казахстанское законодательство развивается на международно-правовой основе требования соблюдения прав человека с учетом национальных особенностей. В статье 10 Закона РК от 25 мая 2020 года “О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан”, детально регламентируется порядок уведомления о проведении мирных собраний. Так, уведомление о проведении мирных собраний в форме пикетирования, собрания, митинга подается организатором мирных собраний местному исполнительному органу на бумажном носителе или в форме электронного документа, удостоверенного посредством электронной цифровой подписи, в срок не позднее чем за пять рабочих дней до дня его проведения (cтатья 10 Закона).

В свою очередь, местный исполнительный орган в течение трех рабочих дней со дня регистрации уведомления сообщает организатору мирного собрания:

1) о проведении пикетирования, собрания, митинга без установления юрт, палаток, иных сооружений, использования звукоусиливающих технических средств;

2) об отказе в проведении пикетирования, собрания, митинга; 

3) о предложении изменения места и (или) времени пикетирования, собрания, митинга в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, государственной безопасности, а также бесперебойного функционирования транспорта, объектов инфраструктуры, сохранности зеленых насаждений и малых архитектурных форм, иного имущества.

В случае отсутствия ответа местного исполнительного органа по истечении срока рассмотрения уведомления организатор проводит мирное собрание согласно поданному уведомлению.

Однако, в своем Замечании общего порядка № 37 (2020) Комитет ООН по правам человека иначе толкует право на мирные собрания (статья 21 МПГПП) (Замечание общего порядка № 37 (2020) Комитета ООН о правах человека о праве на мирные собрания (статья 21) // URL: https://www.ohchr.org/ru/peaceful-assembly#:~:text=%D0%9E%20%D0%BF %D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%B5%20%D0%BD%D0%B0%20%D0%BC%D0%B8%D1%80%D0%BD%D1%8B%D0%B5%20%D1%81%D0%BE%D0%B1%D1%80%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%8F,%D0%BC%D0%B5%D1%81%D1%82%D0%B0%D1%85%2C%20%D1%82%D0%B0%D0%BA%20%D0%B8%20%D0%B2%20%D0%B8%D0%BD%D1%82%D0%B5%D1%80%D0%BD%D0%B5%D1%82%D0%B5). Комитет отмечает, что признание права на мирные собрания налагает на государства-участники соответствующее обязательство уважать и обеспечивать его осуществление без какой-либо дискриминации. Для этого государства должны разрешать проведение таких собраний без необоснованного вмешательства, содействовать осуществлению соответствующего права и защищать их участников.

Уведомительный порядок проведения, в соответствии с которым лица, намеревающиеся организовать мирное собрание, должны заблаговременно уведомлять об этом органы власти и предоставлять определенные важные сведения, допустим в той мере, в которой это необходимо, чтобы позволить таким органам обеспечить беспрепятственное проведение мирных собраний и защитить права других лиц. В то же время этим требованием нельзя злоупотреблять с целью подавления мирных собраний, и, как и в случае вмешательства в это право в иной форме, оно должно быть обосновано в соответствии с критериями, перечисленными в статье 21. Выполнение требований об уведомлении не должно становиться самоцелью. Уведомительные процедуры должны быть прозрачными, не должны предусматривать необоснованные бюрократические требования96, требования к организаторам должны быть соразмерны потенциальному общественному воздействию соответствующего собрания, а кроме того, они должны быть бесплатными (Замечание общего порядка № 37 (2020) Комитета ООН о правах человека о праве на мирные собрания (статья 21) / URL: https://www.ohchr.org/ru/peaceful-assembly#:~:text=%D0%9E%20%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%B5%20%D0%BD%D0%B0%20%D0%BC%D0%B8%D1%80%D0%BD%D1%8B%D0%B5%20%D1%81%D0%BE%D0%B1%D1%80%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%8F,%D0%BC%D0%B5%D1%81%D1%82%D0%B0%D1%85%2C%20%D1%82%D0%).

Необходимо отметить, что Комитет ООН по правам человека неоднократно выносит рекомендации в адрес многих стран, и не только молодой демократии, по результатам заслушивания их периодических докладов касательно реализации статьи 21 МПГПП – о праве на мирные собрания. 

Как отмечает Комитет ООН по правам человека, в тех случаях, когда во внутреннем законодательстве сохраняется разрешительный порядок, на практике он должен функционировать как уведомительный, а разрешение выдаваться по умолчанию, в отсутствие веских оснований для отказа в нем. Уведомительный порядок, со своей стороны, на практике не должен функционировать как разрешительный. В этой связи необходимо четко следовать нормам законодательства и не препятствовать гражданам в реализации их законного права на мирные собрания, что, по преимуществу, и проводится в нашей стране. 

Можно констатировать, что уведомительный порядок в нашей стране сохраняется не только де-юре, но и де-факто, что на практике право на мирные собрания, имея формально разрешительный порядок, все же в подавляющем большинстве случаев реализуется.

К числу политических и гражданских прав в Республике Казахстан относится право граждан страны на участие в ассоциациях, политических партиях. Так, согласно произведенному 5 ноября 2022 года дополнению в Закон Республики Казахстан от 15 июля 2002 года «О политических партиях» в виде пункта 1 новой статьи 15-1 «Особенности выдвижения от политической партии кандидатов в депутаты Мажилиса Парламента Республики Казахстан, маслихата» записано: «Политическая партия при утверждении партийных списков кандидатов в депутаты Мажилиса Парламента Республики Казахстан включает в них представителей трех категорий: женщин, молодежь, лиц с инвалидностью - по совокупности в количестве не менее тридцати процентов от общего числа кандидатов». Пункт 2 также обновлен, что нашло свое выражение в редакции Закона РК от 5 ноября 2022 года в следующем виде: «Политическая партия при утверждении партийных списков кандидатов в депутаты маслихата включает в них женщин и молодежь по совокупности в количестве не менее тридцати процентов от общего числа кандидатов». Как видим, оказанное законодательное содействие активно вовлекает женщин, молодежь, людей с инвалидностью в законодательную, политическую деятельность республики. Согласно Президентской программе политических реформ  от 16 марта 2022 года, которая была озвучена Главой казахстанского государства, в Закон «О политических партиях» было внесение изменение о снижении регистрационного порога с 20 тысяч до 5 тысяч членов создаваемой партии. Благодаря такому упрощенному порядку регистрации в политическом поле страны официально появились еще 2 новые политические партии «Respublica» и «Байтак». Это позволило дополнительно большому числу людей в стране заняться реализацией своих партийно-политических прав.

Гражданские и политические права казахстанских граждан реализуются в том, что они уже получили право на подачу индивидуальных обращений и жалоб в Комитеты ООН по правам человека. Эти категории  прав реализуются в стране благодаря созданным организационно-правовым механизмам по осуществлению этих прав в Казахстане. Именно таким действенным механизмом стал Конституционный суд Республики Казахстан, который за 2 с небольшим года принял более 80 нормативных постановлений, имеющих отношение к защите прав человека. Другим не менее действенным механизмом стал Уполномоченный по правам человека в Казахстане. Так, в 2024 году в адрес Уполномоченного и его представителей поступили почти 7 тысяч жалоб и обращений, по которым проводилась скрупулезная работа. В итоге 97 должностных лиц были привлечены к дисциплинарной ответственности, 5 – к административной, а также были возбуждены (зарегистрированы) 4 уголовных дела. Эти действия казахстанского государства означают выполнение республикой взятых на себя обязательств, вытекающих из положений Международного пакта о гражданских и политических правах: «Каждое участвующее в настоящем Пакте Государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в настоящем Пакте» (статья 2). 

Введение мажоритарной системы голосования привело к повышению политической активности казахстанских граждан, в свете чего они на основе статьи 33 Конституции Республики Казахстан активно осуществляли свое гражданско-политическое право избирать и быть избранными. В последние годы 12 миллионов граждан Республики Казахстан принимали участие в избирательных кампаниях по выборам высших и местных органов государственной власти и управления. Эта активность способствовала усилению функций обеих палат Парламента Республики Казахстан, произошло реальное пропорциональное представительство различных категорий населения республики в Мажилисе высшего законодательного органа страны. Произведенные весомые изменения в электоральном механизме республики привели к более широкой реализации и содействию Казахстаном избирательного права граждан, что стало реальным выполнением страной предписаний статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах: граждане должны иметь право «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей». 

За 30 лет действия Конституции Республики Казахстан был достигнут существенный прогресс в сфере защиты гражданских и политических прав. Тем не менее, ряд вопросов в реализации международных обязательств, в частности, связанных с выполнением положений Международного Пакта о гражданских и политических правах, в соответствии с рекомендациями международных органов и организаций, все еще требуют решения. И это приводит к выводу о том, что важную роль в соблюдении международных обязательств играет сотрудничество с международными правозащитными организациями. Для дальнейшего развития правового государства в Казахстане необходимо укреплять взаимодействие с этими организациями, совершенствовать национальные правозащитные механизмы и совершенствовать процессы правоприменения, принимая во внимание как внутренние, так и международные вызовы.

Казахстан последовательно реализует в национальном законодательстве и в целом, во всех аспектах проводимой внутренней политики, следование нормам международного права в сфере прав человека. Постоянно вносимые изменения и дополнения в законодательство наглядно  демонстрируют  усилия по имплементации международных норм в сфере прав человека в национальную правовую систему. 

Куликпаева Мира Жумагазыевна, руководитель отдела международного права и сравнительного правоведения Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, доктор PhD по юриспруденции, г. Астана, Республика Казахстан