УНИВЕРСАЛЬНЫЙ ПЕРИОДИЧЕСКИЙ ОБЗОР – КАК МЕХАНИЗМ МОНИТОРИНГА ИСПОЛНЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ
Современная система международной защиты прав человека включает в себя множество механизмов, направленных на обеспечение соблюдения государствами своих обязательств. Одним из ключевых инструментов в этой системе является Универсальный периодический обзор (УПО), учрежденный в 2006 году в рамках Совета по правам человека ООН. УПО представляет собой уникальный механизм, основанный на принципах универсальности, равноправия и диалога, и призван регулярно оценивать ситуацию с правами человека во всех государствах-членах ООН. Президент Республики Казахстан К.-Ж.К. Токаев во время встречи с Верховным комиссаром ООН по правам человека Фолькером Тюрком подчеркнул, что Казахстан ратифицировал все основные конвенции и протоколы ООН, на национальном уровне созданы рабочие механизмы активного взаимодействия в области прав человека (Токаев встретился с Верховным комиссаром ООН по правам человека. - https://www.zakon.kz/politika/6387452-tokaev-vstretilsya-s-verkhovnym-komissarom-oon-po-pravam-cheloveka.html).
Несмотря на вышеупомянутую озабоченность в отношении эффективности УПО, нельзя не отметить новые тенденции в развитии международного права и роль КМП ООН в этом процессе. Безусловно, положения Проекта заключений по идентификации норм обычного международного права требуют более осознанного и активного участия государств в деятельности международных организаций (Смотрите проект заключений 6 в International Law Commission, 'Identification of Customary International Law' (30 May 2016) UN doc A/CN.4/L.872), поскольку их поведение может быть истолковано как согласие с формирующейся нормой обычного международного права. Такое положение дел усиливает растущую роль органов международных организаций, которые, в свою очередь, могут в своей практике опираться на материалы, подготовленные как Комитетом по правам человека, так и Комиссией международного права. На практике УПО нередко ссылается на работы договорных органов. Например, в Подборке информации, подготовленной УВКПЧ для доклада Казахстана, содержатся ссылки на документы всех договорных органов, юрисдикцию которых признаёт Казахстан. Таким образом формируется универсальный и системный подход к вопросам прав человека и соответствующим обязательствам государств. Это, в свою очередь, и является целью новой системы УПО.
При сопоставлении УПО с договорными органами следует отметить, что последние, как следует из их названия, функционируют на основе международных договоров. Так, согласно статье 40 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. (МПГПП), «участвующие в настоящем Пакте Государства обязуются представлять доклады о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в настоящем Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав: a) в течение одного года после вступления в силу настоящего Пакта в отношении соответствующих Государств-участников; b) после этого во всех случаях, когда того потребует Комитет». Аналогичные положения имеют все договоры, создающие другие договорные органы. Как видно, по сравнению с УПО, обязательство представлять доклады Комитету по правам человека (КПЧ) о выполнении договора является международно-правовым обязательством. Более того, договорные органы могут принимать замечания общего порядка относительно выполнения международного договора. Например, КПЧ, созданный МПГПП, в своем Замечании общего порядка № 33 отметил, что «Хотя при рассмотрении индивидуальных сообщений Комитет по правам человека не выступает в роли судебного органа как такового, Соображениям, распространяемым Комитетом согласно Факультативному протоколу, присущи некоторые основные черты судебного решения. Они принимаются в духе, присущем судебному разбирательству, включая беспристрастность и независимость членов Комитета, взвешенное толкование формулировок Пакта и окончательный характер принимаемых решений» ( Замечание общего порядка № 33, Обязательства государств-участников по Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах, CCPR/C/GC/33, 25 июня 2009 г., https://www.ohchr.org/en/documents/general-comments-and-recommendations/general-comment-no33-obligations-states-parties). Как видно, КПЧ себя уполномочивает толковать положения МПГПП. Более того, авторитет КПЧ был признан Международным Судом ООН (МС ООН). В деле Ahmadou Sadio Diallo, МС ООН отметил, что «Вышеизложенное толкование полностью подтверждается юриспруденцией Комитета по правам человека, созданного Пактом для обеспечения соблюдения этого инструмента государствами-участниками. С момента своего создания Комитет по правам человека накопил значительный объем толковательной судебной практики, в частности, посредством своих выводов в ответ на индивидуальные сообщения»( Ahmadou Sadio Diallo (Republic of Guinea v Democratic Republic of the Congo) (Judgment) [2010] ICJ Rep 639, para 66). В этой связи представляется достаточно спорным сопоставление УПО с договорными органами.
Однако, несмотря на вышеупомянутую озабоченность в отношении эффективности УПО, нельзя не отметить новые тенденции в развитии международного права и роль КМП ООН в этом процессе. Безусловно, положения Проекта заключений по идентификации норм обычного международного права требуют более осознанного и активного участия государств в деятельности международных организаций (Смотрите проект заключений 6 в International Law Commission, 'Identification of Customary International Law' (30 May 2016) UN doc A/CN.4/L.872), поскольку их поведение может быть истолковано как согласие с формирующейся нормой обычного международного права. Такое положение дел усиливает растущую роль органов международных организаций, которые, в свою очередь, могут в своей практике опираться на материалы, подготовленные как Комитетом по правам человека, так и Комиссией международного права. На практике УПО нередко ссылается на работы договорных органов. Например, в Подборке информации, подготовленной УВКПЧ для доклада Казахстана, содержатся ссылки на документы всех договорных органов, юрисдикцию которых признаёт Казахстан. Таким образом формируется универсальный и системный подход к вопросам прав человека и соответствующим обязательствам государств. Это, в свою очередь, и является целью новой системы УПО.
Действительно, Казахстан достиг значительного прогресса в реализации ряда рекомендаций, выданных в рамках УПО. К 12 мая 2014 года правительство сообщило о выполнении примерно 80% рекомендаций, изложенных в национальном плане по правам человека. Это включает в себя обучение прокуроров международным стандартам прав человека, а также значительное выделение средств на обслуживание и ремонт тюрем (более 2.7 миллиарда тенге), что свидетельствует о стремлении улучшить условия в пенитенциарных учреждениях. Создание Координационных советов для сотрудничества с НПО улучшило взаимодействие между государственными структурами и гражданским обществом. Укрепление мандата Омбудсмена в качестве координатора национального механизма предупреждения пыток указывает на прогресс в защите прав человека в учреждениях с высокой степенью охраны (Национальный доклад Казахстана (16 September 2014) UN Doc A/HRC/WG.6/20/KAZ/1).
По итогам цикла Казахстан выполнил ряд рекомендаций предыдущего УПО, включая укрепление независимости судебной системы, что было достигнуто через поправки в Конституцию и сопутствующее законодательство. Создание Национального совета общественного доверия и усиление роли Уполномоченного по правам человека способствовали формированию более надежной структуры по защите прав человека. Введен национальный превентивный механизм против пыток с участием НПО, что стало важным шагом в борьбе с пытками и жестоким обращением. Казахстан ратифицировал Конвенцию о правах инвалидов в 2015 году, подчеркнув свою приверженность охране прав лиц с инвалидностью, особенно детей. Также были внесены изменения в законодательство, усиливающие наказания за преступления, такие как домашнее насилие и торговля людьми, что свидетельствует о борьбе с насилием, в частности, в отношении женщин и детей (National Report of Kazakhstan (Report No A/HRC/WG.6/34/KAZ/1, 16 October 2019).
Тем самым, можно сказать, что несмотря на высказанную в академической и дипломатической среде озабоченность относительно правового статуса, возможного дублирования функций и ограниченности обязательной силы УПО, практика последних лет демонстрирует его значимый вклад в мониторинг и реализацию международных обязательств в области прав человека. Механизм УПО, основанный на принципах равного диалога, универсальности и конструктивного взаимодействия, позволил усилить подотчётность государств, обеспечить регулярность обзоров и создать платформу для обсуждения чувствительных правозащитных вопросов. Его гибкая структура, в отличие от жесткой нормативной основы договорных органов, способствует привлечению более широкого круга участников, включая гражданское общество и НПО, а повторяющийся характер рекомендаций формирует устойчивую практику, которая может способствовать возникновению элементов обычного международного права. Пример Казахстана демонстрирует, что при наличии политической воли и институциональной готовности УПО может стать действенным инструментом реформ, направленных на улучшение правозащитной ситуации внутри государства. Таким образом, несмотря на существующие ограничения, УПО следует рассматривать как важное и эволюционирующее звено в системе международного права прав человека.
Казахстанскую делегацию, которая находилась в Женеве в январе 2025 года, возглавлял министр юстиции Республики Казахстан Ерлан Сарсембаев. Казахстан был приглашен в числе 14 государств в Организацию Объединенных Наций, которым надлежало выступать на сессии с 20 по 31 января 2025 года. Как было записано на сайте Совета ООН по правам человека, государства будут снова сообщать о своих действиях, которые ими были предприняты для выполнения рекомендаций, предложенных в ходе предыдущих обзоров, и осветить последние события в области прав человека в стране». Из национального доклада Республики Казахстан следовало, что страна «проводит широкомасштабные демократические реформы, защищает права человека в полном соответствии с международными обязательствами». Так, исходя из содержания концепции «слышащего государства», казахстанцам предоставилась возможность принимать участие в принятии политических решений. Делегация довела до сведения Совета примеры из казахстанской политической практики: возрождение и использование Национального курултая для принятия принципиальных решений в целях обеспечения дальнейшего общественно-политического развития страны, внедрение института прямых выборов акимов сел, аулов, районов и городов, а также предоставление возможности гражданам избираться в качестве самовыдвиженцев в Мажилис (в нижнюю палату) Парламента Республики Казахстан и в маслихаты (так в стране называются местные органы государственной власти) - Что о правах человека в стране рассказали в ООН представители Казахстана? 24 января 2025 года. - https://orda.kz/chto-kazahstan-i-oon-rasskazali-drug-drugu-o-pravah-cheloveka-i-pri-chem-tut-putin-397270/.
В рамках обзора положения о правах человека в Казахстане были представлены 3 документа: 1) Национальный доклад Республики Казахстан; 2) подборки информации по линии Организации Объединенных Наций; 3) доклад Управления Верховного комиссара ООН по правам человека.
«Казахстан проводит широкомасштабные демократические реформы и защищает права человека в полном соответствии с международными обязательствами» - это строка из Национального доклада Республики Казахстан. Положительная оценка деятельности Казахстана в отношении прав человека была дана в связи с прогрессом Республики Казахстана в борьбе с пытками. Это было профессионально продемонстрировано 20 января 2025 года в отделении ООН в Женеве, где прошла презентация деятельности Казахстана по борьбе с пытками и жестоким обращением в местах лишения свободы.
Обзор обычно проводит Рабочая группа Универсального периодического обзора, которая состоит из 47 членов Совета по правам человека. Взяв в качестве примера нашу страну – Республику Казахстан, можно показать, на основе каких документов проводился обзор прав человека и основных свобод. Первым документом стала информация от Республики Казахстан, подготовленная для обзора, которую обычно именуют «Национальным докладом». Второй документ назывался - «специальные процедуры договорных органов». Этот документ был подан в качестве докладов независимых специалистов в области прав человека. В третьем документе содержалась информация по состоянию прав человека, которую предоставляли и предоставляют, как правило, неправительственные правозащитные организации.
Процесс реализации периодического обзора проходил в виде интерактивного диалога между Республикой Казахстан, государствами-членами Совета по правам человека и государствами, выступающими в качестве наблюдателей. Само мероприятие проводилось под началом Рабочей группы по Универсальному периодическому обзору. В ходе этого заседания государства-члены ООН задавали вопросы по правам и свободам человека, предлагали свои заключения, делали замечания общего характера. Все это адресовалось государству, ситуация с правами человека которого находилась под обсуждением в ООН в рамках УПО. Три докладчика от назначенных трех государств (Боливия, Гамбия, Япония) по Казахстану, обговорив между собой, распределили вопросы по соответствующим группам. Совет по правам человека проинформировали о том, что Казахстаном был разработан и принят Национальный план развития Республики Казахстан до 2029 года, содержание которого состояло в том, что он направлен «на реализацию нового экономического курса страны, эффективное использование конкурентных преимуществ и раскрытие потенциала ключевых факторов производства — труда, капитала, ресурсов, технологий».
Надо сказать, что национальный доклад Республики Казахстан представлял собой содержательный документ объемом в 29 страниц. Спецификой этого документа было то, что он был разбит на разделы, в которых были проставлены номера прошлых рекомендаций — те самые конкретные действия, которые Казахстан должен был выполнить и продемонстрировать эту работу Рабочей группе Универсального периодического обзора - Что о правах человека в стране рассказали в ООН представители Казахстана? 24 января 2025 года. https://orda.kz/chto-kazahstan-i-oon-rasskazali-drug-drugu-o-pravah-cheloveka-i-pri-chem-tut-putin-397270/.
В подразделениях ООН, занимающихся правами человека, есть традиция, в соответствии с которой неправительственные организации ( НПО) приглашают на те или иные заседания, им задают вопросы, ответы которых обычно включают в доклады государств для установления баланса объективности. Не стало исключением и подразделение Универсального периодического обзора, в заседаниях которого участвовали представители неправительственных организаций. Государственные учреждения Республики Казахстан, равно как и другие участники Универсального периодического обзора, готовили свои документы для этого УПО на основе пособия «Руководящие принципы подготовки информации заинтересованными сторонами», разработанного Управлением Комиссара ООН по правам человека.
Следует отметить, что на своих заседаниях подразделение Универсального периодического обзора оценивает выполнение государствами, в том числе Республикой Казахстан, своих обязательств по правам человека, которые прописаны в Уставе ООН и Всеобщей декларации прав человека, а также в договорах по правам человека, которые не только были подписаны, но и ратифицированы многими государствами. Глава казахстанской правительственной делегации на заседаниях Универсального периодического обзора в январе 2025 года в своем выступлении отметил, что в целях дальнейшего совершенствования судопроизводства в Казахстане начала успешно функционировать административная юстиция, которая за три последних года сумела показать свою эффективность, доступность и справедливость. Парламент Республики Казахстан, как было сказано далее, намерен и в перспективе совершенствовать законы, направленные на расширение и дальнейшее развитие административной юстиции. Судами удовлетворяются примерно 60 процентов об общего числа исковых заявлений граждан об обжаловании решений, действий и бездействия должностных лиц государственных органов республики. Вместо Конституционного Совета заработал Конституционный суд Республики Казахстан, что стало значимой тенденцией в демократическом развитии нашей страны. Принятый 29 июня 2020 года объемный Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан обеспечивает существенное регуляторное воздействие на взаимоотношения физических и юридических лиц, а также чиновников государственных органов республики по вопросам разрешения административных споров и конфликтов.
Делегация Казахстана проинформировала Совет по правам человека посредством Рабочей группы УПО о том, что в Республике Казахстан закреплена законодательная норма об однократном семилетнем сроке для Президента Республики Казахстан, причем без права на переизбрание на последующий срок. Данное положение призвано и в дальнейшем укреплять демократические принципы в стране. Благодаря проведенной в 2022 году конституционной реформе произошла ликвидация суперпрезидентских полномочий за счет ограничения правомочий Главы государства в отношении местных органов власти и управления, а также к уменьшению численности «президентской квоты» в Сенате Парламента страны. Вследствие упрощения регистрации политических партий появились новые политические партии «Байтак» и «Respublica». Внедренный демократизм новой избирательной модели в Мажилис Парламента Республики Казахстан наряду с партийными списками проявился в виде создания одномандатных округов (ранее депутатами становились только по партийным спискам). Прошедшие в марте 2023 года выборы привели в Парламент 6 политических партий. 3-м из них было впервые предоставлено право на избрание своих депутатов в Мажилисе, причем одна из этих парламентских партий (ОСДП - «Общенациональная социал-демократическая партия») является оппозиционной по отношению к власти. Благодаря квоте представители женщин, молодежи и лиц с особыми потребностями были включены в партийные избирательные списки. Следует подчеркнуть, что впервые в истории Казахстана состоялись выборы районных и городских акимов (раньше эти должности были назначаемыми). Все приведенное представляет собой важные демократические преобразования в Казахстане, осуществленные в последние годы.
Официальная казахстанская делегация ответила практически на все вопросы государств-членов ООН по завершении национального доклада республики. Представители государств-членов ООН отметили в целом поступательный прогресс Республики Казахстан в развитии многих аспектов в сфере защиты прав человека и выполнении фундаментальных и иных принципов международно-правовых актов по вопросам защиты прав человека и его основных свобод в стране.
Подводя итоги обсуждения результатов обзора мы должны отметить, что по завершении заседания по проведению обзора государства три докладчика от трех государств, назначенные Рабочей группой, готовят итоговый документ (доклад) при обязательном участии Республики Казахстан, а также при содействии Управления Комиссара ООН по правам человека. В таком докладе - «итоговом документе» был изложен сам ход проведенного обзора. В нем также содержались вопросы, ответы на них, рекомендации, заключения, которые были сделаны странами в ходе проведенного обзора.
Не был лишен интереса процесс утверждения итогового документа УПО по Казахстану. Рабочая группа уделила примерно 30 минут для принятия итогового документа после завершения обзора. Республика Казахстан имела возможность выразить свое мнение по поводу своего согласия или несогласия с заключениями, рекомендациями, которые могут быть, а затем включены в итоговый документ. Надо иметь в виду, что в итоговом документе были отдельно размещены рекомендации, с которыми наша страна согласилась, а так же отдельно другие рекомендации, с которыми она не согласилась. После того, как Рабочая группа Универсального периодического обзора официально приняла итоговый документ по каждому подвергнутому обзору государству, в том числе Республике Казахстан, она передала их в Совет по правам человека ООН. По получении и изучению их, Совет утвердил данные документы на своем очередном заседании. Накануне утверждения итогового документа Республика Казахстан предоставила окончательные ответы на вопросы, которые не были достаточно обсуждены в ходе интерактивного диалога на заседании Рабочей группы, а также изложила свою позицию в отношении предложенных государствами в ходе обзора рекомендаций государств.
Государства несут ответственность за внедрение результатов, закрепленных соответствующим Универсальным периодическим обзором, отчитавшиеся в ходе обзора за состояние прав человека и гражданина в данной стране, в нашем случае, Казахстане. Во время наступившего второго цикла Универсального периодического обзора Республика Казахстан будет предоставлять информацию о мерах, которые были приняты с целью реализации рекомендаций и которые были сформулированы в последнем обзоре по правам человека.
Абай Абылайұлы
доктор PhD, Директор программ по международному праву - International Law Program Director, Maqsut Narikbayev University
Марат Алдангорович Сарсембаев
доктор юридических наук, профессор кафедры международного права Евразийского национального университета имени Л.Н. Гумилева, член Общественного фонда «National Endowment for Prosperity»
