Социально-экономические аспекты конституционной реформы

О социальных и экономических трендах в Узбекистане

Согласно обновленной Конституции, «Узбекистан — суверенное, демократическое, правовое, социальное и светское государство с республиканской формой правления». Впервые в истории нашей страны закреплено на уровне Конституции, что Узбекистан является социальным государством. 

Что такое социальное государство?

Социальное государство — это модель государства, политика которого направлена на перераспределение материальных благ, доходов и богатства в соответствии с принципами социальной справедливости ради достижения каждым гражданином достойного качества и уровня жизни, сглаживания социальных различий и помощи нуждающимся. Понятие «социальное государство» впервые употребил в 1850 году Лоренц фон Штейн (правда, несколько в другом ключе).

Упоминание о социальном государстве содержится в конституциях и других высших законодательных актах многих стран. Считается, что именно реализация идей социального государства обеспечила благосостояние западных стран после Второй мировой войны. Конституция ФРГ 1949 г. провозгласила Германию «демократическим и социальным федеральным государством». С 1958 г., согласно конституции, «Франция является неделимой, светской, социальной, демократической Республикой». С 1978 г. Испания, по конституции, стала «правовым, демократическим, социальным государством». В опосредованной форме положение о социальном государстве закреплено в конституции Италии 1948 года. С 1993 года, согласно конституции, Россия официально провозглашена социальным государством.

Однако к началу восьмидесятых годов прошлого века увлеченность западных стран идеями социального государства пошла на убыль, так как в политике возобладали либеральные подходы рейганомики и тэтчеризма.  В числе современных примеров реализации идей социального государства обычно приводят страны Скандинавского полуострова, Финляндию, Нидерланды, Канаду, Швейцарию, Германию, Бельгию.

В качестве количественных критериев реализации идей социального государства часто используются такие показатели, как уровень бедности, относительный эффект социальных программ на уровень бедности, доля ВВП на расходы, связанные с социальными программами.

Если проанализировать тенденции социальной политики в Узбекистане, в особенности, проводимой в последние годы, то становится очевидным, что, во-первых, населению Узбекистана близка в мировоззренческом плане идея социального государства, социальной справедливости и, во-вторых, социальная политика страны последних лет формировалась именно в парадигме идей социального государства, то есть шел процесс его формирования. 

Социальные тренды Узбекистана

В Узбекистане всегда проводилась сильная социальная политика. За все годы независимости в Узбекистане, в отличие от многих других стран, необходимость проведения сильной социальной политики не подвергалась сомнению. Почему так происходило?

В нашем традиционном мировоззрении издревле присутствует постулат, что люди должны помогать друг другу, а бедные и слабые, попавшие в сложные жизненные ситуации, должны получать поддержку от тех, кто сможет ее оказать: от соседей, от общества. Поэтому понятие социальной справедливости, социального государства является важной частью нашего национального мировоззрения. Но ранее возможности государства в проведении сильной социальной политики были ограничены, так как ввиду недостаточных темпов экономического роста налоговых поступлений в бюджет не хватало для того, чтобы обеспечивать в должной мере расходы на социальные цели.

Но в последние годы в связи с проводимыми реформами экономика динамично росла, что и позволяло выделять больше средств на решение социальных задач. Если в 2018 году расходы страны на социальную политику составили 35 трлн. сумов, то в 2019 году — 61,3 трлн. сумов, 2020 году — 74,2 трлн. сумов, 2021 году — 85,3 трлн. сумов, а в 2022 году — 105,5 трлн. сумов. И это позволило в последние пять лет последовательно укреплять социальную политику.

Благодаря осуществлению государственных программ профессионального обучения людей, содействия налаживанию предпринимательства непосредственно в махаллях, из состояния бедности был выведен 1 миллион человек.

Согласно данным обследования, проведенного ЦЭИР, Агентством по статистике при Президенте и Всемирным банком по итогам 2022 г. уровень бедности в Узбекистане сократился примерно на 3%, по сравнению с предыдущим годом, и составил 14,1% (в 2021 г. составлял 17%). Так называемый коэффициент Джини, или Индекс неравенства доходов, в 2022 году сократился по Узбекистану до 0,327, по сравнению с 0,329 в 2021 году, что свидетельствует о том, что имущественное расслоение с углублением рыночных отношений, как и во всем мире, присуще и Узбекистану, но носит при этом достаточно умеренный характер, что говорит об инклюзивных подходах в правительственной политике.

Именно активная социальная политика наилучшим образом способствует развитию человеческого потенциала и положительные сдвиги в этом направлении уже отмечаются в рейтингах международных организаций. Если в Глобальном инновационном индексе Узбекистан занял 93-е место в 2020 году, в 2021-м — 86-е место, то в 2022-м — уже 82-е. В Индексе человеческого капитала по качеству образования Узбекистан в 2020 году получил 0,729 процента и занял 106-ю позицию среди 189 стран. А в Индексе социального прогресса, учитывающем основные потребности, благополучие и возможности развития человека, Узбекистан с 2020 по 2022 годы поднялся на 11 позиций и занял 91-е место из 169 стран, обогнав при этом Китай, который занял 94-е место. 

Соответствовать конституционному статусу

Таким образом, в Узбекистане за последние годы появились все необходимые препосылки для создания социального государства и закрепления этого статуса в Конституции. Причем этот статус должен быть не просто закреплен на словах, а подтвержден на деле как проводимой государством социальной политикой, так и уже имеющимися достижениями по всем направлениям социальной жизни, иначе он не будет вызывать доверия ни в стране, ни за рубежом. И достигнутое за последние годы уже позволяет закрепить этот статус в Конституции.

В Послании Президента Олий Мажлису и народу Узбекистана 20 декабря прошлого года поставлена цель построить Новый Узбекистан на основе принципа «социального государства», создать людям равные возможности для реализации своего потенциала и необходимые условия для достойной жизни и сокращения бедности. При этом Президентом было предложено отразить в Конституции обязанности государства: по обеспечению населения жильем, укреплению экономических и духовных основ семьи, созданию условий для полноценного развития детей, поддержке лиц с ограниченными возможностями, охране здоровья человека и окружающей среды.

Необходимо отметить, что в обновленной Конституции получили свое отражение практически все признаки и функции социального государства.  В ней закреплены нормы, направленные на поддержку социально уязвимых категорий населения, сглаживание социального неравенства в обществе, создание достойных условий жизни, усиление социальной ответственности государства перед гражданами, чтобы ни один человек не остался без внимания. 

Государство и частная собственность

Так как экономика является базисом и превалирует над политикой, то остановимся более подробно на экономических аспектах новой Конституции. В новом варианте Конституции, выносимом на референдум, значительно укреплены конституционные механизмы, обеспечивающие развитие рыночных отношений, защиту частной собственности, предпринимательства, социальную направленность рыночной экономики.

В экономической части действующей конституции, принятой в 1992 году, было достаточно расплывчато указано следующее. «Основу экономики Узбекистана, направленной на развитие рыночных отношений, составляет собственность в ее различных формах. Государство гарантирует свободу экономической деятельности, предпринимательства и труда и правовую защиту всех форм собственности. Частная собственность, наряду с другими формами собственности, неприкосновенна и защищается государством». Как видно из формулировок, они имеют общий характер и далеко не конкретно определяют функции и обязанности государства по перечисленным вопросам. Так, экономика только «направлена на развитие рыночных отношений», и в чем здесь функции государства и какие имеются конституционные гарантии, неясно.

В новой же формулировке, выносимой на референдум, все эти вопросы четко очерчены.  Государство создает условия для развития рыночных отношений, добросовестной конкуренции. Частная собственность неприкосновенна, Конституция закрепляет механизмы, обеспечивающие ее надежную защиту. Устанавливается, что собственник не может быть лишен своего имущества иначе как в случаях и в порядке, предусмотренных законом, и на основании решения суда (статья 65).

В этой формулировке четко определена роль государства в развитии рыночных отношений, которая заключается в создании необходимых для этого условий. И здесь следует отметить, что в последние годы в этом направлении постоянно осуществлялись глубокие реформы. Также существенно укрепились конституционные гарантии частной собственности. В этом направлении также в последние годы была проделана большая работа, были приняты и дополнены многочисленные законодательные акты, обеспечивающие надежную судебную защиту частной собственности.  

Расширение свободы предпринимательской деятельности

Более того, в обновленной Конституции блок вопросов, связанных непосредственно с экономической сферой, значительно расширен.  В нем отражена важность для нормального экономического развития благоприятного инвестиционного и делового климата и ответственность государства за его формирование («государство обеспечивает благоприятный инвестиционный и деловой климат»). Расширены права и свободы предпринимательской деятельности («предприниматели в соответствии с законодательством вправе осуществлять любую деятельность и самостоятельно выбирать ее направления»), что не было отражено в действующей Конституции.

Более того, при этом даются конституционные гарантии устранения любых барьеров, препятствующих предпринимательской деятельности в нашей стране («На территории Республики Узбекистан гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, трудовых ресурсов и финансовых средств»). Необходимость этого конституционного положения обусловлена имевшими место фактами, когда предприниматели сталкивались с административными барьерами при попытках продавать свои товары, а граждане — при попытках осуществлять трудовую деятельность в других регионах республики. 

Также в новой редакции Конституции нашли отражение вопросы борьбы с монополиями и ограничения монополизма («монополистическая деятельность регулируется и ограничивается законом» (статья 67)). Включение этих норм в новый вариант Конституции будет являться надежной основой для беспрепятственного осуществления предпринимательской деятельности, а также окажет положительное влияние на развитие бизнес-среды в Узбекистане. 

Частная собственность на землю

Также одним из наиболее значимых достижений обновленной Конституции является конституциональное закрепление права частной собственности на землю, дебаты о введении которого продолжались ранее десятилетиями с девяностых годов прошлого века. Так, в статье 68 новой редакции закрепляется норма о том, что «земля может находиться в частной собственности на условиях и в порядке, предусмотренных законом и обеспечивающих ее рациональное использование и охрану как общенационального богатства».

Экономическое значение этой нормы является весьма важным, так как земля становится элементом экономических отношений и ее можно активно использовать в качестве оперативного инструмента коммерческих отношений на рынке недвижимости, при получении кредита, в качестве залога и так далее, что способствует росту капитализации соответствующих рынков, связанных с земельными отношениями, и в конечном счете росту экономики в целом. Кроме того, введение этой нормы позволяет на конституционном уровне закрепить право собственности граждан и субъектов предпринимательства на землю, что в свою очередь послужит надежной защитой и гарантией прав собственников, а также закрепит их обязанности по бережному отношению к земле.

При оценке важности введения этого положения в Конституцию необходимо учитывать, что земельные реформы являются одними из наиболее сложных и важных в мировой практике реформ. Об этом свидетельствует как опыт стран Юго-Восточной Азии (Китая, Японии, Южной Кореи), так и опыт стран СНГ (Казахстана и Азербайджана). В то же время Узбекистан в настоящее время только начинает кардинальную земельную реформу, делая в этом направлении в последние годы последовательные шаги, вводя в законодательство право на частное владение землей.  И закрепление права частной собственности на землю на уровне Конституции — это важнейший шаг в продвижении земельной реформы и надежная правовая основа для ее дальнейшей реализации. 

Заключение

В заключение необходимо сказать следующее. Как свидетельствует мировой опыт, бедные страны с недостаточно развитой и модернизированной экономикой не могут себе позволить проведение достаточно сильной социальной политики. Это могут себе позволить страны с динамично развивающейся экономикой. Но динамичное развитие экономики, в свою очередь, требует подготовленных кадров, то есть повышения качества человеческого капитала населения. И здесь без сильной социальной политики не обойтись. Именно этим и объясняется послевоенный переход западных стран к политике социального государства, которая, собственно, им и обеспечила значительный отрыв в экономическом и человеческом развитии от других стран мира.

Узбекистан именно сейчас, после шести лет динамичных реформ, находится в той же ситуации, что и ныне развитые страны в послевоенное время. Динамично развивающаяся экономика генерирует достаточно доходов для усиления социальной защиты, но без повышения качества человеческого капитала дальнейший экономический рост будет все больше проблематичным, так как уже сейчас экономика испытывает недостаток в квалифицированных кадрах.

Поэтому в настоящее время становится наиболее приоритетным направить необходимые усилия и ресурсы на решение социальных вопросов, усиление социальной защиты, повышение качества здравоохранения и образования, подготовку кадров для все более сложной модернизированной экономики не только сегодняшнего, но и завтрашнего дня. 

Другими словами, исходя из общемировых трендов развития, переход Узбекистана к модели социального государства на конституционном уровне является весьма актуальным и своевременным именно в настоящий момент своего динамичного развития. 

Обид Хакимов,  директор Центра экономических исследований и реформ при Администрации Президента Республики Узбекистан