Принципы административной процедуры

Республикой Казахстан принят новый подход к урегулированию административной процедуры, так АППК РК содержит как материальные правовые нормы, так и процессуальные нормы. Законодательство Польши имеет более традиционный подход к этому вопросу, соответственно административные процедуры и административное судопроизводство регулируются раздельными кодексами.   Административное производство и административное судопроизводство Польши регулируется принципами, указанными в Кодексах. Общие принципы процедур представляют собой свод основных правил поведения, которые были признаны законодательными органами основополагающими и включены в отдельную главу 2 (статьи 6–16) Кодекса. Вышеуказанные принципы являются не только указаниями, директивами или рекомендациями, но и правовыми нормами. Принципы носят общий характер, т.е. их конкретное значение формируется в ходе применения других положений Кодекса.

АППК РК также содержит отдельную главу, посвященную принципам административных процедур – глава 2 (статьи 5-17)

Мы остановимся на принципах административного производства на практике Польши, проводя параллель с проектом АППК РК.

            1. Принцип законности (правило закона, Принцип Верховенствa права), изложенный в статьях 6 и 7 Кодекса, согласно которому органы, государственного управления действуют на основании положений закона и обеспечивают верховенство права.

Принцип законности является основополагающим и отражен в АППК РК. Нормы АППК РК требуют соблюдения требований Конституции, конституционных законов, Кодекса и других нормативных правовых актов.

2. Принцип соразмерности, в соответствии с которым, в ходе разбирательства органы сотрудничают в той мере, в какой это необходимо для тщательного выяснения фактического и правового статуса дела с учетом общественных интересов и законных интересов граждан, а также эффективности разбирательства с помощью мер, соответствующих характеру, обстоятельствам и сложности дела.

Принцип соразмерности согласно АППК РК предполагает, что мера, ограничивающая права, свободы и законные интересы участника процедуры является соразмерной.

3. Название принципа толкования сомнений в пользу интересов стороны говорит само за себя – при наличии сомнений и неясности правовых норм, такие сомнения разрешаются в пользу участника процедуры. Аналогичный принцип имеет АППК РК. Однако в польском законодательстве имеются исключения – в случае важных общественных интересов и по отношению к личным делам чиновников и профессиональных военных.
4. Принцип автоматического учета общественных интересов и интересов сторон, в соответствии с которым орган, проводящий разбирательство, обязан сам - действуя по собственной инициативе – принимать во внимание интересы обеих сторон и в случае разногласий в конкретном случае должен стремиться к урегулированию (сбалансированию) интересов.

Похожий принцип содержит АППК РК как часть нормы под названием „Соразмерность”, согласно которому при осуществлении административного усмотрения административный орган обеспечивают справедливый баланс интересов участника административной процедуры и общества.

Основное различие между польскими и казахстанскими положениями в этом отношении заключается в том, что польская доктрина (больше, чем язык правовой нормы) делает упор на обязательство действовать ex officio (действуя по собственной инициативе), даже если сторона этого не требует. Аналогичный эффект дает казахстанский принцип активной роли суда, согласно которому, cуд, не ограничиваясь объяснениями, заявлениями, ходатайствами участников административного процесса всесторонне, полно и объективно исследует все фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела. Таким образом, можно сказать, что вышеуказанный польский принцип частично отражен в двух принципах АППК РК.

4. Принцип автоматического учета общественных интересов и интересов сторон, в соответствии с которым орган, проводящий разбирательство, обязан сам - действуя по собственной инициативе - выявлять оба интереса и в случае разногласий в конкретном случае должен стремиться к урегулированию (сбалансированию) интересов.

Похожий принцип содержит АППК РК под названием «активная роль суда», которая заключается в активном участии суда по собственной инициативе в сборе доказательств и сведений.

5. Принцип укрепления доверия и установившейся практики, который предполагает, что органы государственного управления ведут разбирательство таким образом, чтобы укрепить доверие его участников к органам государственной власти.

Из этого принципа вытекают следующие правила административной процедуры:

(а) точное разъяснение всех обстоятельств, имеющих отношение к делу,

(б) учет всех применимых интересов и рассмотрение всех заявлений, поданных сторонами,

(в) дружеское отношение чиновников,

(d) быстрое решение вопроса (в установленные сроки),

(e) устранение всех неблагоприятных последствий неправомерных действий органа в отношении стороны, действующей добросовестно,

(f) равенство перед законом

АППК РК содержит понятие «охрана права на доверие», согласно которому доверие участника административной процедуры к деятельности административного органа, должностного лица охраняется законами Республики Казахстан. Административный акт, административное действие (бездействие) считаются до тех пор, пока административный орган, должностное лицо или суд не установит обратное.

6. Принцип быстрой и простой процедуры. В соответствии с этим принципом орган власти должен действовать тщательно и оперативно (быстро), применив при этом самые простые допустимые меры для решения вопроса. Для осуществления этого принципа были введены временные ограничения для решения вопроса (незамедлительно, 1 или 2 месяца). Этот принцип также реализуется в праве стороны подать иск в административный суд на основании неспособности органа в решении вопроса в установленный срок („жалоба на бездействие власти”).

         АППК РК  предусматривает принцип разумного срока административного судопроизводства. Производство должно осуществляться в разумный срок, но не более 6 месяцев.

7.Принцип активного участия (слушания) сторон в процедуре, согласно которому власти обеспечивают сторонам возможность активного участия на каждом этапе процедуры, и до предоставления решения власти должны предоставить сторонам возможность высказать свою позицию в отношении собранных материалов и предъявленных требований. Реализация этого принципа обеспечивает право стороны:

(а) получать доступ к материалам дела,

(б) представлять любые доказательства,

(в) принимать участие в процессе доказательств,

(г) давать объяснения, выдвигать требования и возражения.

АППК РК не содержит отдельной статьи с таким принципом, но сам принцип внедрен в АППК РК.  Кодекс наделяет стороны широкими полномочиями, куда входят и вышеперечисленные права.

8. Принцип письменной процедуры предполагает, что орган обязан решать вопросы в рамках административной процедуры в письменной форме или в форме электронного документа, только в исключительных случаях вопросы могут решаться устно (если это отвечает интересам сторон и никакое положение закона не предусматривает иного).

Такой принцип не содержится отдельно в АППК РК, но им предусматривается письменная или электронная форма административного акта. Также акт может приниматься в устной форме, в определенных законами случаях.

9. Принцип законнoй силы (длительности) окончательных административных решений, согласно которому решения являются окончательными, если они не подлежат обжалованию или рассмотрению в административном порядке. Оно может быть отменено, изменено или признано недействительным, или разбирательство, касающееся его выдачи, может быть возобновлено, только в исключительных случаях, предусмотренных Кодексом или специальными нормативными актами.

         Согласно АППК РК решение суда вступает в законную силу по истечении срока обжалования.

10. Принцип процедуры двух инстанций предполагает, что решение, вынесенное в первой инстанции, может быть обжаловано в административном органе более высокого уровня.

АППК РК предусматривает возможность обжаловать решение в апелляционной и кассационной инстанциях.

11. Принцип разрешения вопросов по взаимному согласию предусматривает возможность разрешения спора с помощью административного договора. Административные органы должны приложить усилия для разрешения спорных вопросов мирно.

АППК РК содержит положение, которое определяет порядок примирительных процедур путем заключения соглашения о примирении или медиации.

12. Принцип убеждения сторон (объяснение оснований для вынесения решений) обязывает административный орган разъяснять сторонам основания принятия решения по данному вопросу с тем, чтобы предоставить возможность сторонам исполнить решение без применения каких-либо принудительных мер. Этот принцип требует того, чтобы решение было полностью и должным образом обосновано в отношении фактов и применимого права.

Согласно АППК РК предполагает добровольное исполнение решения после вступления его в законную силу, только в случае не исполнения, применяются принудительные меры.

13. Принцип объективной истины, согласно которому орган, проводящий разбирательство, должен предпринять все необходимые меры для установления фактов дела с соблюдением фактического хода событий.

Данный принцип закреплен в АППК РК в части прав и обязанностей административного акта.

Kроме того, вышесказанное находит свое отражение в принципe Активнoй ролu суда согласно которому суд полно и объективно исследует все фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела.

Можно сказать, что один принцип казахского АППК РК (принцип Активнoй ролu суда) содержит два принципа, вытекающих из польского законодательства (принцип автоматического учета общественных интересов и интересов сторон принцип объективной истины).14. Принцип предоставления информации сторонам и другим участникам изложен в статье 9. В соответствии с данным принципом: (а) органы власти должны надлежащим образом и в полном объеме информировать стороны и других участников разбирательства о фактических и правовых аспектах, которые могут повлиять на решение, и (б) предполагается, что власти будут защищать стороны и других участников разбирательства во избежание какого-либо ущерба из-за незнания закона (в частности предоставления объяснений и распоряжений). Этот принцип отменяет другой основной принцип, установленный в правовой системе, известный как «ignorantia juris nocet» (незнание закона вредит).

Данный принцип не имеет прямого эквивалента в АППК РК, однако принцип предоставления информации заложен в ст.8 и ст.13 АППК РК для обоснования принципов справедливости и охраны права на доверие.

15. Принцип судебного рассмотрения законности административного решения. В соответствии с этим принципом, иск может быть подан в административный суд на основании того, что принятое решение вступает в противоречие с законом.

         АППК РК предусматривает подачу иска об оспаривании, в случае если административный акт нарушает права и законные интересы стороны. 

Анджей Хелховски – управляющий партнер юридической компании Miller Canfield (Польша), адвокат

Айдана Токина – юридический консультант Палаты юридических консультантов города Нур-Султан