Производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих

Современное казахстанское общество развивается в направлении осознания ценности каждой личности, признания и защиты ее достоинства, утверждения идеи неотъемлемых и неотчуждаемых прав и свобод человека.

Право граждан на обращение за судебной защитой своих прав закреплено в нормах международного права.

Например, в статье 8 Всеобщей декларации прав человека сказано, что "каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом". Это положение получило развитие в Международном пакте о гражданских и международных правах 1966 года, согласно части 3 статьи 2 которого государства, подписавшие Пакт, принимают на себя обязательство "развивать возможности судебной защиты", а также в стаье 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Конституция Республики содержит систему гарантий реализации этой сложной, но важной задачи. Конституция Республики Казахстан, провозгласив в статье 13 гарантированность судебной защиты прав и свобод каждому, подтвердила тем самым на конституционном уровне твердый и последовательный курс Казахстана на следование общепризнанным принципам и нормам международного права.

Право на судебную защиту является одной из гарантии правового статуса личности и закрепляется как одно из основных прав человека и гражданина, причем защите подлежат любые права и свободы, установленные как Конституцией, отраслевыми законами, так и другими нормативными правовыми актами, поскольку именно суд способен разрешить спорные вопросы.

Законность в деятельности органов власти имеет особое значение в жизни общества, так как государственное регулирование практически охватывает все сферы общественных отношений. Конституция Республики Казахстан предоставляет право гражданам выразить свое мнение о законности действий государственной власти и реализовать свои права посредством использования судебной формы защиты.

Исходя из значимости государственного управления в общественной жизни, защита прав граждан путем обжалования действий и решений государственных органов осуществляется в установленной законом процессуальной форме, и соответственно, является разновидностью судебной формы защиты.

Судебный порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, характеризуется, в первую очередь, тем, что это решение спора между гражданином и субъектом власти о законности действий последнего. 

Субъектами же правоотношений, действия и решения которых подлежат оспариванию в суде, являются: государственные органы, должностные лица и государственные служащие.

В части 2 статьи 2 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» под государственными органами понимаются государственные учреждения, уполномоченные Конституцией, законами, иными нормативными правовыми актами на осуществление от имени государства функций по:

1) изданию актов, определяющих общеобязательные правила поведения;

2) управлению и регулированию социально значимых общественных отношений;

3) контролю за соблюдением установленных государством общеобязательных правил поведения.

В соответствии с Законом Республики Казахстан «О государственной службе» государственными служащими признаются граждане Республики Казахстан, занимающие в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местного бюджетов либо из средств Национального банка Республики Казахстан должность в государственном органе и осуществляющие должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства.

Должностным лицом является лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах.

Объектом при обжаловании в суд являются действия и бездействия должностного лица или государственного органа, связанные с волевым осуществлением властных полномочий, и решения, представляющие собой результаты властных правоприменительных действий, которые могут оформляться в виде специальных юридических документов либо фиксироваться иным способом.

Под «бездействием» следует понимать случаи, когда при конкретных обстоятельствах органы или должностные лица в силу возложенных на них законом или должностными инструкциями обязанностей должны были совершить определенные действия, но не сделали этого. В случаях, когда бездействие повлекло за собой нарушение прав и свобод граждан, оно также может быть обжаловано в судебном порядке.

Предметом непосредственного судебного исследования служат официальные документы должностных лиц и управленческих органов.   

Таким образом, главной целью производства по обжалованию действий и решений государственных органов выступает защита и восстановление гражданских прав, которая устанавливается путем признания прав; восстановления положения, существовавшего до нарушения права; пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признания недействительным или не подлежащим применению не соответствующего законодательству акта органа государственного управления или местного представительного либо исполнительного органа.

Решением суда отменяются не соответствующие Конституции и законодательству Республики Казахстан решения и действия государственных органов, суд признает их неправомерными, и выносит решение об обязанности соответствующего государственного органа и должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина.

Основным судебным производством по обжалованию решений и действий государственных органов, вытекающих из публично-правовых отношений, является особое исковое производство, которое содержит специфические положения по рассмотрению гражданских дел, где действия и решения государственного органа подвергаются проверке судом.

Сущность данного производства по гражданским делам состоит в его самостоятельной процессуальной форме, имеющим определенные различия с исковым и особым производствами. Это разновидность гражданской процессуальной формы, обусловленная правовой природой рассматриваемых дел, представляет собой специфическую форму судебного контроля за деятельностью органов государственного управления.

Вместе с тем, исходя из юридической природы дел, связанных с обжалованием действий государственных органов, законодатель закрепляет некоторую общую специфику их рассмотрения и разрешения.

В соответствии с пунктом 9 Нормативного постановления Верховного суда от 24 декабря 2010 года № 20 «О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 ( глава 29 ныне действующего ГПК) Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан»         - Гражданские дела по заявлениям, поданным в порядке главы 29 ГПК, вытекают из публичных правоотношений и рассматриваются в порядке особого искового производства, за исключением дел, возникших из вещных и обязательственных правоотношений, которые рассматриваются только в порядке искового производства.

Так, например, в соответствии с разъяснениями, данными в пункте 4 Нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан от 18 июля 1997 года № 9 «О судебной практике применения законодательства о приватизации гражданами жилых помещений из государственного жилищного фонда»- отказ в приватизации занимаемого нанимателем и членами семьи жилого помещения между последними и исполнительными органами, осуществляющими приватизацию, рассматривается в порядке искового производства поскольку в данном случае возникает спор о праве гражданском, поэтому предметом спора являются права граждан на приватизацию жилища, в связи с чем, государственная пошлина при подаче таких заявлений должна взиматься в размере 50 % МРП, как требований неимущественного характера.

Особое исковое производство является разновидностью искового производства, имеющее особенности:

1) спор разрешается путем обжалования решений, действий (бездействия) субъектов, перечисленных в части первой статьи 278 ГПК, которыми нарушены права, свободы и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц;

2) дело не подлежит рассмотрению в порядке заочного производства;
      3) дело не может быть окончено мировым соглашением;
         4) по делам указанной категории установлен сокращенный срок исковой давности и сокращенный срок рассмотрения дел.

         Законодатель дает четкое разграничение, какое решение, какие действия (бездействие), каких субъектов подлежат оспариванию в суде по правилам настоящей главы.

Так, в соответствии с пунктом вторым статьи 76 Конституции Республики Казахстан, статьями 292 и 293 ГПК заявитель вправе обжаловать коллегиальное или единоличное решение государственного органа, органа местного самоуправления, действие (бездействие) должностного лица или государственного служащего, если они отвечают одновременно двум критериям:

      1) вытекают из публично-правовых отношений (отношений власти и подчинения) в сфере государственного управления;

      2) порождают для заявителя любое предусмотренное подпунктами 1) - 3) части первой статьи 293 ГПК правовое последствие.

        По основаниям, предусмотренным главой 29 ГПК, может быть обжаловано, в частности, решение органа местного самоуправления о запрещении собрания, митинга, шествия, пикетирования или демонстрации; решение уполномоченного государственного органа об отказе в признании лица оралманом, репатриантом, вынужденным переселенцем, беженцем; действия должностных лиц дорожной полиции по ограничению или запрещению движения транспортных средств; решение администрации следственного изолятора или исправительного учреждения о применении мер взыскания; отказ начальника исправительного учреждения, следственного изолятора или прокурора в направлении в суд материала об условно-досрочном освобождении, освобождении от дальнейшего отбывания наказания по болезни, об изменении условий отбывания осужденным наказания.

         В соответствии с пунктом вторым статьи 47 Конституции Республики Казахстан в судебном порядке, предусмотренном главой 29 ГПК, не могут быть обжалованы решения и действия (бездействие) Президента Республики Казахстан.

         К действию, которое может быть обжаловано в порядке главы 29 ГПК, относится властное требование должностного лица или государственного служащего, которое не облечено в форму решения, но повлекло для заявителя любое из правовых последствий, предусмотренных частью первой статьи 293 ГПК.

         К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностного лица или государственного служащего при осуществлении им исполнительно-распорядительных функций, функций представителя власти, государственного надзора или контроля.

         К бездействию, которое может быть обжаловано в порядке главы 29 ГПК, относится неисполнение должностным лицом или государственным служащим обязанностей, возложенных на него нормативными правовыми актами (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, следует относить оставление обращения гражданина или юридического лица без рассмотрения полностью или частично, дачу ответа заявителю не по существу обращения, если рассмотрение этого обращения относится к компетенции должностного лица или государственного служащего.

         Под должностными лицами, действия (бездействие) которых могут быть обжалованы в порядке, установленном главой 29 ГПК, понимаются лица, указанные в статье 1 Закона Республики Казахстан "О государственной службе" и в Примечании к статье 3 Закона Республики Казахстан "О борьбе с коррупцией".

         Под государственным служащим понимается лицо, указанное в статье 1 Закона Республики Казахстан "О государственной службе".

         Не подлежат применению нормы главы 29 ГПК к делам об обжаловании решений и действий (бездействия) суда, судьи, прокурора, следователя, дознавателя, в отношении которых соответствующим процессуальным законом установлен иной судебный порядок рассмотрения.

         В соответствии с положениями статьи 8 Закона Республики Казахстан "Об административных процедурах" решение государственного органа, органа местного самоуправления в форме индивидуального правового акта может быть обжаловано, если такой акт не прекратил свое действие в связи с исполнением содержащихся в нем поручений (требований).

         Если на основании индивидуального правового акта заключена гражданско-правовая сделка, то обжалованию в порядке искового производства подлежит оспоримая сделка, например, договор подряда на выполнение работ (услуг) по итогам конкурса (тендера). При признании сделки недействительной по мотивам несоответствия ее требованиям закона в мотивировочной части решения должны быть указаны выводы суда о незаконности решения, послужившего основанием для заключения оспоримой сделки.

         Исходя из положений статей 8 и 9 Закона Республики Казахстан "О государственной службе" и статьи 1 Закона Республики Казахстан "Об административных процедурах" должностное лицо и государственный служащий в сфере государственного управления осуществляют возложенные на них функции от имени соответствующего органа власти, органа местного самоуправления.

        В соответствии со статьей 57 ГПК в суде дело государственного органа, органа местного самоуправления ведет руководитель, действующий в пределах полномочий, предоставленных ему законом, иными нормативными правовыми актами или учредительными документами. Руководитель представляет суду документы, удостоверяющие его служебное положение или полномочия. Наряду с руководителем названного органа в суде дело может вести и представитель по поручению.

      Должностное лицо или государственный служащий, совершивший обжалуемое действие (бездействие), привлекается к участию в деле и извещается о времени и месте судебного заседания, если к моменту рассмотрения дела продолжает занимать должность, при состоянии в которой им совершено обжалуемое действие (бездействие). Если названное лицо по предусмотренным законом основаниям прекратило трудовые отношения с государственным органом или органом местного самоуправления, то к участию в деле привлекается только соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления.

       Заявление может быть подано в суд заявителем, обладающим гражданской процессуальной дееспособностью.

         В соответствии с частью третьей статьи 55 ГПК прокурор вправе в интересах указанных в законе категорий граждан подать в суд заявление о защите субъективных прав и свобод, нарушенных государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом или государственным служащим при осуществлении управленческих функций.

      По предусмотренным частью первой статьи 293 ГПК основаниям заявление в защиту прав и свобод недееспособного или ограниченно дееспособного физического лица может быть подано законным представителем названного лица (родители, опекун, попечитель).

      Подача заявления вышестоящему должностному лицу или в вышестоящий государственный орган, орган местного самоуправления не является основанием для отказа в принятии заявления в производство суда.

         При несогласии заявителя с решением вышестоящего государственного органа, органа местного самоуправления или вышестоящего должностного лица обжалованию в судебном порядке подлежит как решение вышестоящего государственного органа, органа местного самоуправления или вышестоящего должностного лица, так и решение нижестоящего государственного органа, органа местного самоуправления, действие (бездействие) должностного лица или государственного служащего.

      Подача заявления в вышестоящий государственный орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд в соответствии с пунктом четвертым статьи 8 Закона Республики Казахстан "Об административных процедурах" приостанавливает действие индивидуального правового акта (решения) до принятия соответствующего решения.

         В случае обжалования вышестоящему прокурору или в суд действия (бездействие) и актов прокурора в порядке, установленном законом, согласно статьи 34 Закона Республики Казахстан "О прокуратуре" суд либо вышестоящий прокурор может до вынесения решения по заявлению (жалобе) на действия или акты прокурора приостановить их исполнение.

          В соответствии с пунктом вторым статьи 17 Закона Республики Казахстан "Об административных процедурах" и частью первой статьи 294 ГПК заявитель вправе обжаловать решение, действие (бездействие) в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его субъективных прав, свобод или законных интересов.

          По правилам данной Главы подлежат рассмотрению и действия, решения, совершенные в рамках исполнительного производства по заявлениями лиц, не являющихся должником или взыскателем в исполнительном производстве.

         Согласно части первой статьи 250 ГПК и статьи 127 Закона Республики Казахстан от 2 апреля 2010 года "Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей" принятое судебным исполнителем решение, совершенное действие (бездействие) в исполнительном производстве может быть обжаловано взыскателем или должником.

Жалоба подается в районный (городской) суд обслуживаемого судебным исполнителем территориального участка либо по месту регистрации частного судебного исполнителя в течение десяти рабочих дней со дня совершения действия (отказа в совершении действия) или со дня, когда взыскателю или должнику, не извещенному о времени и месте совершения действия судебным исполнителем, стало о нем известно. Жалоба подается по месту совершения исполнительных действий, если обслуживаемый судебным исполнителем территориальный участок либо место регистрации частного судебного исполнителя находятся в одном населенном пункте с местом совершения исполнительных действий.

         Заявление об обжаловании решения, действия (бездействия) судебного исполнителя лицом, не являющимся должником или взыскателем в исполнительном производстве, может быть подано в течение трех месяцев.

         Обязанность доказывания времени, когда заявителю стало известно о принятом судебным исполнителем решении, совершенном действии (бездействии), возлагается на заявителя.

         В соответствии с пунктами вторым и третьим статьи 188 Гражданского кодекса Республики Казахстан пропущенный заявителем срок исковой давности может быть применен судом только по заявлению государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего, сделанному в судебном заседании суда первой инстанции. Такое заявление может быть сделано во всех случаях до удаления суда первой инстанции в совещательную комнату для вынесения решения.

         По инициативе суда срок исковой давности применению не подлежит.

        Срок подачи заявления, пропущенный по уважительным причинам, может быть восстановлен судом первой инстанции. Процессуальное решение суда первой инстанции о восстановлении срока исковой давности не может быть пересмотрено судами вышестоящих инстанций, поскольку такое решение обеспечивает право заявителя на судебную защиту.

      Пропуск без уважительных причин срока подачи заявления в соответствии с частью второй статьи 294 ГПК является самостоятельным основанием к вынесению судом первой инстанции решения об отказе в удовлетворении заявления.

         Предусмотренные статьями 30 и 31 ГПК правила об исключительной или договорной подсудности к делам, предусмотренным главой 29 ГПК, не применяются.

         В заявлении об обжаловании решения, действия (бездействия) обязательно должно быть указано:

      1) когда и каким государственным органом, органом местного самоуправления принято обжалуемое решение, каким должностным лицом или государственным служащим и когда совершено обжалуемое действие (бездействие);

      2) содержание обжалуемого решения, действия (бездействия);

      3) какие, по мнению заявителя, права, свободы или законные интересы нарушены;

      4) какие, по мнению заявителя, созданы препятствия для осуществления прав и свобод или законных интересов;

      5) какая, по мнению заявителя, обязанность незаконно на него наложена;

      6) существо требования заявителя.

         Заявление, подаваемое в порядке главы 29 ГПК, подлежит оплате государственной пошлиной в размере, предусмотренном для соответствующего заявителя подпунктами 2), 3) и 4) пункта первого статьи 535 Кодекса Республики Казахстан от 10 декабря 2008 года "О налогах и других обязательных платежах в бюджет" (Налоговый кодекс).

      Заявления, подаваемые в суд по иным категориям дел особого искового производства, подлежат оплате государственной пошлиной в размере 50% от месячного расчетного показателя.

         В случаях, предусмотренных статьей 541 Налогового кодекса, заявитель подлежит освобождению от уплаты государственной пошлины.

         Конституция РК гарантирует возможность обжалования в суд решений, действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

В связи с чем, граждане, в полной мере реализуя своё право на судебную защиту, обращаются в суд с заявлениями в порядке главы 29 ГПК.

         Так, значительное обращений граждан связано с обжалованием решений  жилищных комиссий по исключению  из списка очередников на жилье, действий судебных исполнителей и другое.

Так, постановлением судебной коллегии по гражданским делам суда города Астаны от 07 марта 2017 года отменено решение суда первой инстанции с вынесением нового решения, согласно которому ГУ «Управление жилья города Астаны» обязали устранить в полном объёме нарушения прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Суть нарушения такова.

Протокольным решением заседания жилищной комиссии при акимате города Астаны заявитель была снята с учета  нуждающихся в получении жилья из коммунального жилищного фонда, в связи с тем, что за супругом заявителя на основании договора купли – продажи от 2011 года зарегистрирована квартира, приобретенная в рамках первого этапа Государственной программы жилищного строительства на 2008-2010 года.

Согласно буквальному толкованию пункта 4 статьи 73 Закона Республики Казахстана «О жилищных отношений» перенос очередности допускается при условии, что гражданин изначально не имел право на постановку на учет нуждающихся в жилье из государственного жилищного фонда, однако после у него появились основания для признания нуждающимся в таком жилье, поэтому его очередность переносится на тот момент, когда он стал нуждаться в жилище.

Судебной коллегией было установлено, что заявитель как на момент постановки на учет, так и на момент снятия с очереди, а так же по настоящее время относилась и относится к социально уязвимым слоям населения, а именно многодетной семье (пункт 9 статья 68 Закона), поэтому до получения жилища не полежала снятию с учета. Квартира, которая была приобретена в рамках Государственной программы, не соответствует нормативным и техническим требованиям, а именно ст. 75 Закона, предусматривающей не менее 15 кв.м. и не более 18 кв.м. полезной площади на человека. Тогда как, площадь квартиры предоставленной супругу заявителя на состав семьи из 7 человек составляет всего 64,5 кв.м. полезной площади. 

         Так же показательным примером может служить следующее дело.

Постановлением судебной коллегией по гражданским делам суда города Астана от 06 января 2017 года изменено решение суда первой инстанции с признанием незаконным действий ГУ «Управления жилья г.Астаны» по не распределению заявителя в списке нуждающихся на получение жилья из государственного жилищного фонда с учетом ее преимущественного права на получения жилья как многодетной матери, награжденной подвеской «Алтын Алка».

Суд обязал ГУ «Управления жилья г.Астаны» устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со ст. 74 Закона перечень исключительного списка первой очереди не является исчерпывающим, поскольку в нем указано, что никто не имеет преимущественного права, за исключением инвалидов и участников Великой Отечественной войны, а так же детей – сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, на получение жилища из государственного жилищного фонда или жилища, арендованного местным исполнительным органом в частности жилищном фонде, перед другими, включенными в данные списки, если иное не предусмотрено настоящим Законом.

В данном случае «иное» как раз предусмотрено Законом.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 118 Закона, в первую очередь жилище из государственного жилищного фонда предоставляется равно нуждающимся в жилище из числа состоящих на учете до введения в действие настоящего Закона: Героев Советского Союза, Героев Социалистического труда, матерей. Награжденных подвеской «Алтын алка» и которым ранее присвоено  звание «Мать - героиня», а так же лиц, награжденных орденами Славы, Трудовой Славы, «За службу Родине в Вооруженных Силах СССР» всех трех степеней.

Согласно части 3 этой статьи, лица, удостоенные государственных наград Республики Казахстан, имеют право на получение жилья в порядке, установленном законодательством о государственных наградах Республики Казахстан .

Таким образом, Законом предусмотрено, что матери, награждённые подвеской «Алтын Алка» обеспечиваются жильем в первую очередь.

Кроме этого, в соответствии со статьёй 36 Закона о «Государственных наградах» предусмотрено, что многодетные матери, награжденные подвеской "Алтын алқа" или получившие ранее звание "Мать-героиня", обеспечиваются жилой площадью по установленным нормам в первую очередь. Для оплаты расходов на содержание жилища вместе с членами семей, а также за коммунальные услуги выплачивается специальное государственное пособие.

Из статьи 30 Закона о «Государственных наградах», следует, что подвески "Алтын алқа" и "Күміс алқа" имеют статус орденов Республики Казахстан, то есть заявитель М. является обладателем государственной награды, награжденной Президентом РК в соответствии с инструкцией о порядке представления к награждению государственными  наградами Республики Казахстан и их вручения, утвержденной Президентом РК.

Таким образом, из вышеуказанного следует, что действия ответчика ГУ «Управление жилья г.Астаны» по не распределению М. в списке нуждающихся граждан на получение жилья из государственного жилищного фонда с учетом ее преимущественного права на получение жилья как многодетной матери, награжденной подвеской «Алтын Алка», являются необоснованными, соответственно заявленные требования в этой части были удовлетворены.

На примере всего нескольких гражданских дел, рассмотренных в судах, можно сделать вывод, что обеспечивая реализацию прав граждан на судебную защиту в качестве принципа правосудия, судебная защита  является наиболее эффективной и действенной формой защиты прав человека.

Судья

суда города Астаны                                                                   

Ф. Курманова