Совет безопасности ООН как центральный орган в системе международной безопасности
При Создании Организации Объединенных Наций учитывался опыт деятельности Лиги наций. Одной из причин кризиса данной организации являлось отсутствие действенного органа по предотвращению угроз миру, борьбе с актами агрессии. Эта причина и предусмотрела дальнейшее создание под эгидой Совета Безопасности системы принципов, определенных мер по обеспечению международного мира и безопасности.
Согласно статье 24 Устава ООН «Совет Безопасности ООН несет главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Он обладает полномочиями делать рекомендации в целях мирного разрешения спора (ст. 38), определять существование угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии, делать рекомендации о мерах для восстановления международного мира и безопасности (ст. 39), требовать от сторон выполнения временных мер (ст. 40), решать вопрос о необходимости применения мер невоенного и военного характера (ст. ст. 41, 42)». Таким образом, на этот орган возлагаются самые необходимые функции и полномочия по предупреждению, защите прав государств, в целом субъектов международного сообщества, восстановление международного мира, а также его сохранение посредством разных инструментов, т. е. правовых мер, среди них санкции. Санкции выступают как необходимая мера при таких основаниях, которые приводят к угрозе мира. Данные функции и полномочия конечно главные, но также ответственность за обеспечение международного мира и безопасности возлагается на сами государства или на ряд органов международных организаций, такие как Генеральная Ассамблея ООН, региональные организации и другие. Согласно данным статьям Совет отличается среди остальных главных органов ООН особенно масштабом функций и полномочий. Так, Американский юрист Г. Кельзен считал, что «компетенция Совета Безопасности совпадает в значительной степени с компетенцией всей Организации Объединенных Наций». Мы считаем, что компетенция Совета Безопасности определена одним из главных направлений в мировом сообществе – обеспечение безопасности и мира, что не может быть не главным, и оно скорее «затмевает» остальные направления и функции и полномочия других органов ООН, и кажется, что более главного инструмента не может быть. И скорее, было бы не объективно оценивать компетенцию Совета со всей компетенцией ООН, возможно, это определение слишком устарело, чтобы использовать его в наше время. Также по этому поводу, В. Н. Федоров высказывается таким образом «По своему правовому положению Совет Безопасности - постоянно действующий руководящий политический орган, созданный на основе соглашения между государствами, орган, действующий, согласно Уставу ООН, от имени всех членов этой организации в интересах поддержания международного мира и безопасности». В данном определении совершенно точно, по нашему мнению, указаны основные признаки, касающиеся Совета Безопасности. Также мы считаем, что это определенный орган, как и другие, который выполняет свои функции и полномочия, возложенные государствами-членами.
Функции и полномочия исполняются посредством одного из главных инструментов Совета – это санкции. Но вначале надо ознакомиться с функциями и полномочиями, которыми обладает один из главных органов ООН, отвечающий за международный мир и безопасность. Функции и полномочия Совета Безопасности устанавливаются в статьях 24–26 Устава Организации Объединенных Наций. Положения статьи 24 (п.1) «возлагают на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности» и «при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности…». На положения статьи 24 (п.1) прямой ссылки не было в резолюциях, принятых Советом, но прямые ссылки на данную статью можно проследить в некоторых процедурах и коммюнике Совета. Так, например, Совет мира и безопасности Африканского союза в своем коммюнике от 18 января 2008 выделил, в частности, срочную и настоятельную необходимость развернуть операцию Организации Объединенных Наций по поддержанию мира в Сомали (S/PV.5842).
Согласно статье 24 (п.2), следует отметить также некоторые специфические функции и полномочия Совета Безопасности, они излагаются в определенных главах Устава ООН (а в частности в VI,VII,VIII, XII). Исключительность Совета Безопасности заключается и в предмете разбирательства, что подразумевает в рассмотрении не всех споров и ситуаций, а только те, которые затрагивают или возможно затронут угрозу международному миру и безопасности. Дела, связанные с внутренней компетенцией любого государства Советом не рассматриваются, и само государство не должно представлять их Совету. Важно учитывать то, что принцип невмешательства во внутренние дела государства не затрагивает применения принудительных мер Советом Безопасности на основании гл. VII Уставом ООН предусматривается комплекс средств и мер, осуществляемых Советом Безопасности для выполнения главной ответственности за поддержание международного мира и безопасности.
В соответствии с Уставом можно выделить три основные группы полномочий и функций Совета, такие как: полномочия, связанные с мирным разрешением споров между государствами; полномочия, связанные с созданием системы регулирования вооружений и разоружения; и полномочия, связанные с действиями в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии. Помимо данных специфических полномочий Совету для создания эффективного средства обеспечения международного мира и безопасности необходимо было создание принудительного механизма. Таким образом, в Уставе ООН появились еще три статьи (45, 46, 47), на основе которых был создан Военно-Штабной Комитет, состоящий из начальников штабов постоянных членов Совета. Основной задачей комитета являлось руководство вооруженными силами. Этим можно отметить, что система поддержания мира и безопасности закрепленная Уставом ООН, в корне имела отличия от действовавшей системы в рамках Лиги наций. По полномочиям, связанными с мирным разрешением споров между государствами посвящена глава VI Устава, где рассматриваются различные методы урегулирования споров, которые возлагаются на членов ООН разрешать свои споры путем переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям или иными мирными средствами по своему выбору (ст.33 п.1). Совет Безопасности имеет полномочие требовать от сторон разрешения их спора при помощи таких средств, когда считает это необходимым (ст. 33 п.2). Примером может служить мирное соглашение между правительством Демократической Республики Конго и повстанческим движением «М 23», принятое в виде заключительного коммюнике от 13декабря 2013 года, подписанное в Найроби. Данное соглашение мы полагаем, что ведет к важному шагу на сохранение мира и безопасности и прекращению ряда конфликтных ситуаций, и не приведет к каким-либо осложнениям в плане отношений между государствами.
Полномочия, связанные с созданием системы регулирования вооружений и разоружения отражены в ст.26 Устава ООН. Уставом предусмотрено, что в этой области «Совет должен вести деятельность совместно с Генеральной Ассамблеей, которая имеет право рекомендовать соответствующие общие принципы сотрудничества по поддержанию международного мира и безопасности, в особенности принципы по разоружению и регулированию вооружений (ст. 11)». Данная статья предполагает то, что деятельность по поддержанию мира является не только Совета, но и Генеральной Ассамблеи, но стоит заметить, что в любом случае, хоть и Генеральная Ассамблея принимает участие в сохранности мира, она лишь имеет характер рекомендательный в вопросах угроз мира, что говорит о главенстве Совета в вопросах по поддержанию мира.
Совет Безопасности «в целях содействия установлению и поддержанию международного мира и безопасности с наименьшим отвлечением мировых людских сил и экономических ресурсов для дела вооружения» отвечает за разработку «планов создания системы регулирования вооружений для представления их членам Организации» (ст. 26 Устава ООН). Это свидетельствует о том, что Совет вправе создавать органы военного характера.
Одним из ярких примеров считается принятие резолюции 1887(2009) Советом Безопасности, который был принят 24 сентября 2009 года на исторической встрече, которая прошла под председательством президента Соединенных Штатов Барака Обамы, на котором выступили 13 других глав государств и правительств. Резолюция возлагает к государствам-участникам Договора о нераспространении ядерного оружия выполнить все требования, а также добиться повышения в качестве в области нераспространения, мирного использования ядерной энергии и разоружения. Можем полагать, что эти полномочия являются действенными со стороны Совета, так как есть ряд резолюций, которые были также приняты и исполнены в соответствии с данными положениями Устава.
Глава VII Устава ООН определяет «Совет Безопасности как главный орган всей системы коллективной безопасности ООН, также обеспечивает основу для принятия Советом Безопасности мер принудительного характера. Она предусматривает, что Совет «определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии» и может выносить рекомендации или прибегать к мерам невоенного и военного характера для «поддержания или восстановления международного мира и безопасности». Данные статьи характеризуют Совет Безопасности как один из ключевых органов, с помощью которого строится сохранность мирового порядка, и на который возложен ряд важных функций и полномочий.
Согласно ст. 39, Совет «вправе давать рекомендации и использовать коллективные меры для поддержания международного мира и безопасности, только после того, как он определит наличие угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии. Для предотвращения ухудшения ситуаций принимаются временные меры первоначально перед принятием рекомендаций, это означает, что рекомендации принимаются после выяснения всех условий, обстоятельств». Таким образом, выясняется что, круг функций и полномочий очень широк и контрастен, тем, что Совет принимает не только обязательные решения, но также и рекомендаций, в основу которого тоже заложены те же принципы, что и в остальных корреспонденциях.
Согласно резолюции 1822 (2008), принятая Советом Безопасности, является примером данной статье, на основе которой действует эта резолюция, в резолюции указано: «Вновь подтверждая, что терроризм во всех его формах и проявлениях представляет собой одну из самых серьезных угроз миру и безопасности и что любые акты терроризма являются не имеющими … и подтверждая свое безоговорочное осуждение «Аль-Каиды», Усамы бен Ладена, «Талибана» и других связанных с ними лиц, групп, предприятий и организаций за непрекращающиеся и многочисленные преступные террористические акты, совершаемые с целью вызвать гибель ни в чем не повинных гражданских лиц и другие жертвы …». Заметно выявляются серьезные основания, из-за которых и применяются санкции в связи угрозой миру, против субъектов, которые и переступили законы и другие законные источники, в данной резолюции прослеживается как обязательный характер мер, так и рекомендательный, где идет призыв к государствам, чтобы те прилагали все усилия для принятия необходимых мер для пресечения правонарушений.
«Приветствуя принятие ГА Глобальной контртеррористической стратегии ООН (резолюция 60/288) 8 сентября 2006 года и создание Целевой группы по осуществлению контртеррористических мероприятий (ЦГОКМ) для обеспечения общей координации и согласованности усилий системы ООН по борьбе с терроризмом». Также выявляется то, что для обеспечения мира и безопасности, используются и меры по формированию группы, которая поможет предотвратить и восстановить мир, нарушенный всяческими группировками, действующими посредством террористических актов на население незащищенное.
Полномочия и функции не ограничиваются принятием временных мер и рекомендаций, используются также и другие меры, в случаях, когда уже невозможно решить теми действиями. Совет Безопасности имеет возможность в принятии эффективных мер борьбы и воздействия в случаях связанных с угрозой миру, нарушения мира или акта агрессии. Устав ООН выделяет два вида коллективных принудительных действий по обеспечению международного мира и безопасности, это: действия, не связанные с использованием вооруженных сил и, безусловно, действия, использующие вооруженные силы, если они будут способствовать сохранению и восстановлению международного мира и безопасности.
Действия, не связанные с использованием вооруженных сил для обеспечения сохранности и восстановления мира и безопасности, принимаются Советом Безопасности, и он же может потребовать от Членов Организации их применения. «Эти меры включают ряд действий согласно статье 41, которые включают полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений». Статья выдает нам целый перечень различных видов мер, которыми Совет пользуется для исполнения требований и обязательств. Таким образом, количество и различность в видах мер, по нашему мнению, зависит от степени правонарушения и обстоятельств вызванных это правонарушение.
В отношении этой статьи принято множество резолюций, так к примеру резолюция 1844 (2008), принятая Советом Безопасности на его 6019-м заседании 20 ноября 2008 года «определяя, что ситуация в Сомали продолжает представлять собой угрозу для международного мира и безопасности в регионе», «постановляет, что все государства-члены ….не допускать прямую или косвенную поставку, продажу или передачу оружия и военного имущества и прямое или косвенное предоставление технической помощи или помощи в подготовке, финансовой и иной помощи…». В данной резолюции по отношению к государству используются сразу несколько разновидностей санкций, среди них, экономические, финансовые. В этом случае используется эмбарго оружий - один из видов санкций, означающий запрет поставки любыми путями. Использование такой меры, по нашему мнению несет положительный эффект на государство-нарушителя, т. к. это не будет усложнять ситуацию в стране, а наоборот будет разряжать обстановку. И в связи с этим, полагаем, что это один из действенных видов санкций.
По действиям, которыми используются вооруженные силы, Согласно статье 42 «Совет уполномочивается предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил Членов Организации». В данной статье меры приобретают характер военных действий, это скорее связано с невыполнением требований государствами мер предыдущих статей, что дает Совету полное право воспользоваться этими мерами. Данные меры, считаем что, нужно использовать согласно принципам гуманности, чтобы не навредить населению государства объекта санкций, экономической системе и другим областям жизнедеятельности.
В соответствии со статьей 42, Совет принял ряд резолюций, касающихся проблем пиратства на берегах Сомали, резолюция 1816 (2008) служит одним из примеров, принятая Советом Безопасности 2 июня 2008 года, Совет Безопасности «выражая свою о том, что с 2005 года приводятся данные о непрекращающихся актах пиратства и вооруженного разбоя, в частности в прибрежных водах Сомали», а также «учитывая кризисную ситуацию в Сомали и отсутствие у переходного федерального правительства возможностей для пресечения деятельности пиратов или патрулирования и обеспечения безопасности на международных морских маршрутах у побережья Сомали или в территориальных водах Сомали»; «действуя на основании главы VII Устава Организации Объединенных Наций», «призывает все государства принимать активное участие в борьбе с пиратством против судов в открытом море у побережья Сомали, в частности путем развертывания военных кораблей и военной авиации, в соответствии с международным правом». Такой пример доказывает о действенности санкций, используемого в качестве инструмента воздействия на государство-нарушителя. Данные действия не предел тех мер, которые использует Совет для обеспечения международного мира и безопасности. В случае необходимости предпринять срочные военные мероприятия Совет Безопасности «может использовать для совместных международных принудительных действий контингенты национальных военно-воздушных сил, которые члены Организации должны держать в состоянии боевой готовности» (ст. 45), в соответствии с особым соглашением или соглашениями, упомянутыми в ст.43. Резолюция 1834 (2008), принятая Советом Безопасности 24 сентября 2008 года Совет Безопасности «призывает предоставляющие войска страны взять на себя обязательство по выделению необходимых сил и средств, в частности, вертолетов, разведывательных подразделений, инженеров и материально-технических и медицинских средств». Такой пример из практики применения санкций является доказательством того, что средства, используемые для сохранения мира многочисленны. И это указывает на то, что государства так проявляют волю. Таким образом, проявляется удвоенный процесс формирования функций и полномочий Совета, т.е. государства-члены ООН снабжают сам орган полномочиями посредством принятия Устава, а потом детализируют, как появится основание на угрозу нарушения мира.
Стоит выделить, такой вспомогательный орган Совета Безопасности, как Комитет по санкциям, который играет важную роль при исполнении мер, предусмотренные Советом, согласно ст. 29 Устава ООН Совет «может учреждать вспомогательные органы, какие он найдет необходимыми для выполнения своих функций», т. е. за всеми перечисленными функциями и полномочиями может управлять Комитет по санкциям.
Начиная с Южной Родезии, Совет Безопасности формирует такие комитеты постоянно, кроме санкций в отношении Судана.
В Комитет по санкциям отбираются из числа государств-членов Совета Безопасности, на закрытых заседаниях, при том, что решение принимается единогласно. Одной из важных задач комитета является надзор за выполнением санкций и оценка эффективности при применении той или иной санкции. Процесс работы закрыт, о результатах докладывают только Совету. Порядок работы принимается в закрытом порядке. Но практика показывает, что комитеты используют в своей деятельности различные средства, методы.
В настоящее время реальная схема действий Совет Безопасности по поддержанию мира и безопасности наблюдается следующим образом:
- возникает спор, назревает спор между государствами, и все действия приводят к угрозе международного мира и безопасности, но Совет не принимает никаких действий;
- происходит столкновение, т. е. неправомерные действия со стороны государств
- затем идет созыв Совета, члены-государства проводят консультации и принимают резолюцию, в содержании, которого говорится о проявлении сторонами сдержанности и прекращении вооруженных действий, призыв к мирному разрешению их спора.
- ситуация рассматривается и на ГА, которая предлагает разрешить спор мирным средствами разрешения конфликта. Однако по причине пока рекомендательного характера резолюций, конфликт также продолжается
Совет и ГА также продолжают периодически обсуждать данный конфликт, но по-прежнему серьезных решений не принимает.
Конфликт заходит в тупик и стороны понимают, что его уже не решить без ООН. И Совет с согласия сторон проводит операции по поддержанию мира, после чего все равно напряженная ситуация остается долгое время. И с принятием каждой резолюции, на их основании используются санкции. И каждый раз санкции ужесточаются. Несомненно, все конфликты имеют свои особенности, однако приведенный выше сценарий разрешения конфликтов в рамках Совета отражает основные и характерные черты этого процесса.
Подобная практика в сфере разрешения международных конфликтов свидетельствует о недостаточно эффективном использовании Советом своих полномочий.
Таким образом, при осуществлении функций и полномочий, Совет пользуется различными мерами, которые предусмотрены Уставом ООН, которые не должны противоречить принципам Устава ООН и другим международным нормам. По причине того, что у Совета Безопасности одни из важнейших функций по сравнению с другими органами ООН. Это инструментарий, которым пользуется международное сообщество в целях обеспечения международного мира и безопасности в целом. И только ясное понимание и рациональное применение всеми мерами Совета приведут к стабильности во всем мире.
Тулеубай А
Главный специалист – секретарь судебного заседания
Есильского районного суда г.Астаны
