Защита конституционных прав граждан будет усилена в связи принятием Административного процедурно-процессуального кодекса
30 августа мы отмечаем 25 – летие Конституции Республики Казахстан
Проголосовав на республиканском референдуме, то есть весь казахстанский народ утвердил, что «в соответствии со ст.1 Конституции, Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы». Следовательно, внедрение административной юстиции должно стать важным шагом в развитии правового государства нашей республики и поднимет на более высокий уровень эффективность защиты конституционных прав казахстанских граждан.
Очень долго, более 10 лет обсуждалась целесообразность внедрения административной юстиции в Республике Казахстан. Были большие противники, особенно, институты исполнительной власти. Боялись, что граждане начнут требования восстановления своих нарушенных прав в административно-правовой сфере. А это сфера самая болезненная, где массово нарушаются права наших граждан. Наконец, приняли к производству и законопроект после долгого обсуждения был принят. Это заслуга и Верховного Суда и Министерства юстиции, ученых, представителей юридической общественности и специалистов в этой области.
18 июня текущего года Сенат парламента РК одобрил в первом чтении проект Административного процедурно-процессуального кодекса (далее –АППК РК) и проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам административного процедурно-процессуального законодательства Республики Казахстан».
2 сентября 2019 года в Послании народу Казахстана Глава государства К-Ж.Токаев поставил задачу – внедрить административную юстицию. Президент страны однозначно стоял на позиции усиления эффективности защиты конституционных прав наших граждан, именно, в самой нарушаемой исполнительной сфере – как публично-правовые споры. Издается множество актов государственных органов, которые нарушают конституционные права граждан, а их обжалование – это долгий и сложный процесс.
Целью принятия АППК РК является внедрение и функционирование эффективных механизмов защиты прав граждан при рассмотрении публично-правовых споров, а также установление гарантий, которые позволят нашим гражданам реально принимать участие в процессе принятия решений органами власти. Основными задачами АППК РК является регулирование общественных отношений, связанных с административным судопроизводством по разрешению споров в сфере государственного управления, с осуществлением административных процедур. Этот институт называется административной юстицией.
Главной целью сопутствующего к АППК РК Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам административного процедурно-процессуального законодательства Республики Казахстан» является приведение в соответствие норм отдельных законодательных актов РК с положениями нового кодекса, устранение правовых пробелов и коллизий, которые могут возникнуть при его применении. Кроме того, основная задача документа - введение обязательного досудебного порядка обжалования в сферах государственного управления, а также нового вида судопроизводства.
Тема внедрения и функционирования административной юстиции в РК обсуждается уже более одиннадцати лет, и на данный момент является одной из важнейших задач, стоящих перед нашим государством в рамках реализации правовых реформ.
В большинстве европейских стран, таких как Германия, Франция…институт административной юстиции функционирует в виде административного судопроизводства и административных судов. Обязательным признаком таких судов является рассмотрение именно публично-правовых споров между частным лицом и органом власти. Среди немецких ученых и юристов, изучавших вопросы административной юстиции, можно назвать dr Karl-Friedrich Meyer, Georg Schmidt, dr Martin Stuttmann, которые также работали в административных судах Германии.
В Казахстане публично-правовые споры частных лиц с государственными органами разрешаются в соответствии с требованиями Гражданского процессуального кодекса РК общими судами. Например, дело по спору между гражданином и государственным органом рассматривается судом общей юрисдикции. Спор между юридическим лицом и государственным органом – в специализированном экономическом суде. В то же время, специализированные административные суды в нашей республике рассматривают большое количество дел об административных правонарушениях, жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, а также мелкие уголовные дела, за совершение которых предусматривается административная мера взыскания в виде штрафа, лишения права управления транспортным средством, а также ареста.
Благодаря работе Верховного Суда РК в рамках реализации реформ судебной системы, с участием Министерства юстиции РК, ученых, представителей государственных органов, был разработан Проект АППК РК, который недавно подписал Президент Казахстана. В нем объединены два законопроекта: об административных процедурах и административно-процессуальный кодекс.
Необходимость принятия вышеназванного кодекса была предусмотрена в Концепции правовой политики РК на период с 2010 до 2020 года (далее – Концепция).
Согласно положениям Концепции, указано, что следует обеспечить последовательную реализацию в законодательстве курса на строительство демократического, правового, светского и социального государства, основанного на принципах приоритета прав и свобод человека и гражданина, верховенства права, разделения единой государственной власти на ветви и их согласованного функционирования с использованием системы сдержек и противовесов.
Считаем, что давно уже настало время выработать судебные механизмы защиты прав человека от нарушений со стороны публичной администрации.
В отличие от гражданского судопроизводства, по которым рассматриваются частноправовые споры, предметом административного судопроизводства должны быть публично-правовые споры с участием государственного органа. Вместе с тем, необходимо обратить внимание на то, что деятельность публичной администрации (государственных органов) должна быть под контролем со стороны административных судов.
Одними из первых в нашей республике среди ученых, судей, юристов, еще в 2009-2010 годах поднимали вопрос внедрения административной юстиции в РК, - это Н.И. Мамонтов, судья Верховного Суда РК в почетной отставке, М.И. Жумагулов, д.ю.н., Р.А., Р.К. Сарпеков, к.ю.н., профессор, Подопригора, д.ю.н., глава представительства Германского общества по международному сотрудничеству (GIZ) Й. Пуделька, А.Габбасов, к.ю.н. и другие представители юридического сообщества, которые изначально говорили о том, что административные суды должны разрешать споры лиц с публичной администрацией, а не налагать административные взыскания, поскольку административная юстиция является правозащитным, а не карательным по отношению к лицу институтом. Только в таком случае, судьи административных судов своими решениями смогут внедрять в деятельность государственных органов лучшие мировые стандарты качественного управления.
Необходимо сказать, что многие российские ученые, изучавшие административное право, внесли свой вклад в развитие данного института на постсоветском пространстве. Например, еще в 1997 году Хаманева Н.Ю., д.ю.н. в автореферате «Защита прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти в РФ» говорила о том, что «впервые в РФ исследованы теоретические проблемы административно-правового спора как разновидности юридического конфликта между органом исполнительной власти и гражданином. Выявлены основания возникновения такого спора, предмет, задача, цель, внешние факторы, порождающие спор, стадии его развития, способы и гарантии разрешения. Предложена концепция построения системы органов административной юстиции в России, призванных разрешать административно-правовые споры. Внесены предложения по созданию нормативно-правовой базы функционирования этих органов».
Российский ученый Шмелев И. В., к.ю.н. в своей статье «Об определении института административной юстиции» исходит из содержательных характеристик института административной юстиции, обозначенным Пилипенко А.Н., который выделяет 5 следующих основных его признаков: 1) административная юстиция представляет собой разновидность судебной деятельности – осуществляется с соблюдением основных элементов судебного разбирательства; 2) одной из сторон судебного процесса обязательно является представитель администрации. Традиционная классификация особенностей административной юстиции базируется на четырех основных способах осуществления правовой защиты граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их служащих (четырех моделях или четырех системах административной юстиции) и, соответственно, четырех подходах к правовому и организационному оформлению данной защиты, т. е. к созданию системы специализированных органов — судов, трибуналов, коллегий и т. д. Этими способами обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права являются: 1) административный, т. е. проверка вышестоящим в порядке подчиненности органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы; иногда этот тип административной юстиции называют "управленческим типом" (французским), при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии); 2) общесудебный (рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в России); 3) "квазисудебный" (англо-американский, "англосаксонский"), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США); 4) административно-судебный ("германский тип"), т. е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления; административные суды (суды административной юстиции") входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов. Существует и иная классификация органов административной юстиции в зарубежных странах: 1) страны, в которых отсутствует система административных судов (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Израиль); 2) страны, имеющие отдельные системы административных судов (некоторые страны Западной Европы).
К примеру, при написании автореферата на тему «Становление и развитие административной юстиции в РФ» Смирнова Е.В., к.ю.н., использовала фундаментальные научные труды ученых-правоведов, анализировавших проблемы административной юстиции в дореволюционной России, советский и постсоветский периоды: Н.М.Коркунова, С.А. Корфа, Н.И. Лазаревского, А.И.Елистратова, М.Д.Загряцкова, В.Л.Кобалевского, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Ю.М. Козлова, А.Е. Лунева, Н.Г. Салищевой, В.В. Скитович, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, Н.Ю. Хаманевой. Смирновой Е.В. проанализированы взгляды ряда исследователей последних лет, высказанные в научной юридической периодике. Так, например, различные аспекты административной юстиции освещались в трудах А.В.Абсалямова, А.Т.Боннера, А.А. Дёмина, В.М.Жуйкова, В.В.Бойцовой, А.Б.Зеленцова, В.М.Лебедева, МЛ.Масленникова, Ю.И. Мигачева, В.И.Радченко, В.В.Сажиной, А.К.Соловьевой и других.
Белорусский юрист Дубровин Е.В., к.ю.н. в своей статье «Понятие административной юстиции и перспективы ее развития в Республике Белорусь» подчеркивает, что в их государстве споры между гражданами (юридическими лицами) и государственными органами рассматриваются общими и хозяйственными судами в рамках производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений (т.е. Гражданским процессуальным кодексом Республики Беларусь) и производства по делам о проверке законности ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных органов, органов местного управления и самоуправления, должностных лиц (Хозяйственным процессуальным кодексом Республики Белорусь).
В Казахстане в настоящее время, в рамках исполнения поручения Главы государства К-Ж.Токаева, данного в Послании народу Казахстана, принятый АППК РК объединил в себе нормы по регулированию административных процедур и нормы по регулированию административного судопроизводства. Его главной целью, с одной стороны, - является обеспечение гарантий, которые позволяют гражданам активно принимать участие в процессе принятия управленческих решений, с другой стороны, - установить эффективные механизмы защиты прав граждан при рассмотрении публично-правовых споров в вышестоящем государственном органе и административном суде.
Нормы АППК РК в первую очередь касаются таких сфер, как оказание государственных услуг, обеспечение государственного контроля и надзора, разрешительные и уведомительные процедуры, их оспаривание и другие важные моменты.
Считаем, что положительным достижением АППК РК является:
- введение понятия «административный орган», позволяющий распространять нормы проекта Кодекса как государственных, так и негосударственных органов в том случае, - если она связана с реализацией прав граждан;
- введение дополнительных принципов с целью защиты частных лиц от злоупотреблений со стороны органов власти: «принцип приоритета прав», который обяжет правоприменителей толковать все противоречия и неясности актов законодательства в пользу граждан; «принцип соразмерности» даст возможность проверить устанавливаемые ограничения с учетом пригодности, необходимости и пропорциональности преследуемой цели;
- установление процедурных гибких гарантий заинтересованного гражданина до принятия окончательного решения органом власти. При этом, каждому гражданину предоставляется возможность ознакомиться с материалами, на основе которых административный орган вынес правовое решение;
- закрепление последовательности процедурных стадий органов власти от стадии возбуждения процедуры до принятия решения;
- внедрение особого порядка отмены правовых решений государственного органа;
- внедрение механизмов административной юстиции, то есть административного вида судопроизводства с активной ролью судьи в процессе собирания доказательств;
- внедрение института судебного контроля за исполнением судебных актов;
- введение возможности применения судами денежных взысканий как одного из видов процессуального принуждения;
- введение процедуры обязательного досудебного обжалования решений, за исключением отдельных категорий споров. При этом, предусматривается возможность проверки решений на предмет законности и целесообразности.
Полагаем, что досудебный способ обжалования, введенный в АППК, даст возможность административному органу самому проверить и исправить возможные ошибки. В связи с чем, повысится эффективность, компетентность работы государственного органа. За этим должно последовать и сокращение нагрузки на суд.
Вместе с этим, необходимо отметить, что немаловажную работу проделала также рабочая группа депутатов Мажилиса Парламента РК, которая внесла на стадии обсуждения Проекта АППК ряд предложений и корректировок, направленные на законодательное улучшение в сфере административного судопроизводства:
- обоснованно поставлен вопрос на утрату Закона РК «Об административных процедурах» и Закона РК «О порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц»;
- изменено понятие «обращение», на данный момент оно включает в себя заявления и жалобы. Остальные виды обращений, как запрос и другие, будут рассматриваться государственными органами в упрощенном порядке;
- оставлен прокурорский надзор в за работой государственных органов, также право обращения граждан к прокурору;
- сокращены разумные сроки рассмотрения административных дел, вместо «не более шести месяцев» - на разумный срок, но «не более трех месяцев с момента предъявления иска». При этом, по делам особой важности, этот срок может быть продлен мотивированным определением судьи, но не более чем на три месяца;
- установлена возможность проведения примирения в порядке партисипативной процедуры;
- расширены основания для взыскания денежных сумм судом не только за неисполнение решения суда, но и за злоупотребление процессуальными правами, затягивание рассмотрения дела, неуважения к суду. Предусмотрен порядок наложения повторного взыскания.
Изучая перспективу функционирования административной юстиции в РК, также с учетом зарубежного опыта, в частности, - «германской модели», считаем целесообразным обсудить вопрос принципа презумпции вины государственного органа; процедуру административного судопроизводства, - как разумный срок для рассмотрения дела, поскольку трехмесячный срок недостаточен для полного и объективного рассмотрения административного дела.
К примеру, в Германии судья имеет разумный срок для рассмотрения того или иного дела, и как правило, этот срок определяет сам судья. Для составления судебного акта по административному делу законом предусмотрен пятнадцатидневный срок. Благодаря таким возможностям, каждое дело рассматривается очень тщательно и качественно, решения судей обжалуются очень редко.
Кроме того, полагаем также на примере «германской модели» административной юстиции, - удлинить сроки подачи исков об оспаривании действий госоргана, так как предусматриваемый в АППК РК месячный срок - недостаточен, чтобы гражданин подготовился к делу. С учетом норм АППК РК предполагается в обязательном порядке до суда пройти гражданам досудебное производство с жалобой в вышестоящий госорган, однако, могут быть различные исключения, к примеру, при оспаривании камерального контроля нет необходимости идти в вышестоящий орган.
Если коснуться вопроса видов административного иска, считаем, что самой приемлемой и прагматичной моделью также является административный суд Германии, где гражданин, выступающий против государства, не чувствует себя беспомощным. Там различают следующие виды исков: иск об оспаривании госакта (истец может требовать полной или частичной отмены решения органа исполнительной власти); иск об исполнении обязательства (при помощи данного иска истец может требовать вынесения административного акта, если исполнительный орган ранее отказал ему в этом); иск о нормоконтроле (истец может просить признать недействительным подзаконный нормативный акт, выданный органом исполнительной власти); иск о признании (истец имеет право требовать признания неправомерности действия или бездействия).
В настоящее время остается открытым вопрос, - какие суды будут рассматривать административные споры? Одни считают, что административные дела должны рассматривать суды первой инстанции (гражданская юрисдикция), другие склоняются к тому, что экономические суды и т.д.
Необходимо акцентировать на том, что основной целью административной юстиции является предоставление возможности оперативно, четко, справедливо и законно регулировать отношения частных лиц с государственными органами. Задача административной юстиции – охрана прав и свобод граждан от незаконных действий (бездействий) органов государственного управления.
Считаем, что систему административной юстиции целесообразно создать на базе действующих административных судов либо новых специализированных судов, где в перспективе будут рассматриваться только публично-правовые споры между гражданами и органами государственного управления. Вместе с тем, необходимо позаботиться, чтобы компетенция между административными и другими судами была четко разграничена. В этой связи, полагаем, что внедрение административной юстиции на базе административных судов либо новых специализированных судов в нашем государстве, в первую очередь, будет способствовать улучшению работы различных государственных органов, а также повлияет на качество выносимых решений публичной администрации.
К примеру, в случае отмены постановления государственного органа в действующих административных судах, судья реагирует на незаконные действия со стороны должностного лица и выносит частное постановление в адрес руководства государственного органа, поэтому каждый подобный факт способствует устранению нарушений в работе органов власти, влияет на качество выносимых решений. Кроме того, осознание государственным служащим того, что его действия (бездействия), принимаемые решения могут быть оспорены в специализированном административном суде, приведет его к щепетильному отношению к своим должностным обязанностям, учету всех возможных последствий принимаемых решений. И этот контроль со стороны суда положительно скажется на работе государственных органов.
В связи с чем, в перспективе, считаем возможным решить вопрос о передаче рассмотрения дел об административных правонарушениях уполномоченным органам, а также об исключении из юрисдикции административных судов дел об административных проступках, поскольку дела о проступках, за совершение которых предусмотрено наказание в виде ареста, принудительных работ, лишения специального права, — изначально являются уголовными, и поэтому должны рассматриваться уголовными судами.
В целом, на наш взгляд, принятый АППК РК следует рассматривать исключительно как инструмент административной юстиции. Положения данного Кодекса не один раз были предметом обсуждения на различных площадках. Следует отметить, что на стадии обсуждения Проекта АППК РК Европейская комиссия за демократию через право, а также Организация экономического сотрудничества и развития дали положительные заключения по данному документу.
Выражаем надежду, что принятый Административного процедурно-процессуальный кодекс позволит не только усилить защиту прав граждан при рассмотрении споров с органами власти, но и повысить гражданскую активность в процессе принятия управленческих решений на уровне государства, а механизмы административной юстиции получат высокий уровень доверия у граждан.
Айым Шаяхметова
Судья Есильского районного суда г. Нур-Султана
