Административные процедуры в странах Центральной Азии

      С 22 по 25 июля 2019 года в г. Нур-Султане GIZ – Германским Обществом по международному сотрудничеству в рамках Региональной программы «Содействие правовой государственности в Центральной Азии» проведен тренинг для тренеров.

      На тренинге участвовали представители государственных органов, судьи, адвокаты из Таджикистана, Туркменистана, Кыргызстана, Узбекистана, Латвии, Казахстана.

      Руководитель вышеуказанной программы Йорг Пуделька в ходе тренинга раскрыл основные понятия административной деятельности и административных процедур (частное и публичное право; современное понятие административного права; понятие административных процедур; административный орган), осветил основные понятия административной деятельности и административных процедур, а также поделился информацией о применении принципов административных процедур в практике административных судов Германии и Латвии (принцип соразмерности; принцип защиты доверия).

      Эксперт из Латвии, судья административного суда, Станислав Линкевич представил доклады на тему «Возбуждение административной процедуры» (заявление, принятие, возврат, оставление заявления без рассмотрения), «Текущая стадия административной процедуры» (форма, сроки административной процедуры; заслушивание и ознакомление с делом; приостановление, прекращение и возобновление административной процедуры; исследование обстоятельств дела по инквизиционному принципу), «Завершение административной процедуры» (понятие и виды административных актов; требования к содержанию и форме административного акта), «Досудебное обжалование административных актов» (порядок и сроки обжалования; рассмотрение по жалобе; решение по жалобе).   

      Эксперт из Кыргызстана Рустам Мадалиев раскрыл вопросы, касающиеся принципов административных процедур (принцип законности; принцип равенства перед законом; инквизиционный принцип), а также раскрыл понятия, как ничтожность и отмена административного акта.

      Эксперт из Казахстана, к.ю.н. Алмат Габбасов выступил с докладом на тему «Исполнение административного акта», раскрыл понятие и значение исполнения административного акта, рассказал об особенностях принуждения (исполнение за счет обязанного лица; денежное принуждение; непосредственное принуждение), кроме того, эксперт привел примеры эффективного функционирования данного института не только Германии, но и некоторых странах Центральной Азии.

      В ходе данного тренинга активно обсуждались вопросы функционирования административной юстиции Германии, Латвии, а также некоторых стран Центральной Азии, которые приняли и применяют Административный процессуальный кодекс.

      Необходимо отменить, что ярким примером создания и эффективного функционирования административной юстиции является Федеративная Республика Германия.

      Принцип верховенства закона, в частности связанность государственной власти законом, требует внедрения эффективных механизмов защиты прав частных лиц от возможных вмешательств и нарушений со стороны власти. Одним из таких механизмов является институт административной юстиции, считающийся большим достоянием демократических государств. Этот институт дает возможность обжаловать решения, действия (бездействие) власти в административном суде в особенном порядке – по правилам административной юстиции.

      Согласно положений Концепции правовой политики на период с 2010 до 2020 года указано, что в нашем государстве следует обеспечить последовательную реализацию в законодательстве провозглашенного в Конституции Республики Казахстан курса на строительство демократического, правового, светского и социального государства, основанного на принципах приоритета прав и свобод человека и гражданина, верховенства права, разделения единой государственной власти на ветви и их согласованного функционирования с использованием системы сдержек и противовесов.

      В этой связи, Председатель Верховного Суда Республики Казахстан в своей программе «7 камней судебной системы» говорит о развитии административной юстиции в нашем государстве.

      В целях реализации вышеназванной программы, Рабочей группой в лице судей нашей республики, ученых, представителей государственных органов разработан Проект Административного процедурно-процессуального кодекса (Проект), который на данный момент находится в Мажилисе Парламента Республики Казахстан.

      Изучая перспективу создания административной юстиции  в Республике Казахстан по германской модели, считаем целесообразным изучить вопрос внедрения следующих нововведений в Проект: ввести в главу «Основные задачи и принципы законодательства об административных процедурах и административном судопроизводстве» – Принцип толкования законодательства.

     Суды административной юстиции должны предоставлять гражданам эффективную защиту прав. Полагаем, что этот принцип будет способствовать  единому толкованию закона, отвечать интересам госорганов и граждан.

     Также считаем ввести инквизиционный принцип, поскольку административный суд должен выяснять все обстоятельства дела по собственной инициативе. Стороны могут содействовать этому. Суд собирает все доказательства по делу. Судья может потребовать от государственного органа предоставить доказательства к определенному сроку в письменном виде, назначить экспертизу, произвести осмотр.

      Главу «Административный иск и его виды» можно было бы дополнить статьями: 1) Иск об исполнении обязательства. При помощи данного иска истец может требовать вынесения административного акта, о вынесении которого истец ранее подал заявление в исполнительный орган, который отказал ему в этом. Также данный вид иска касается случая, когда исполнительный орган после принятия заявления о вынесении решения бездействует свыше месяца; 2) иск о нормоконтроле. С помощью данного иска истец может просить признать недействительным подзаконный нормативный акт, выданного органом исполнительной власти, и который тем самым устанавливает права и обязанности.

      Кроме того, считаем целесообразным, предусмотреть вопрос о праве участия омбудсмена в процессе, поскольку уполномоченный по правам человека должен иметь право участия в процессе. У него могут быть такие же права, как и у истца. Если истец не возражает, то он может совершать все процессуальные действия.

      По германской модели административной юстиции возможно введения новой главы в Проекте под названием «Досудебное производство» по следующим основаниям: жалоба на обременяющий административный акт должна подаваться в вышестоящий государственный орган в течение одного месяца с момента получения административного акта.

   В таких случаях подача иска должна быть исключена до тех пор, пока вышестоящий госорган не примет решение по поданной жалобе.

    В случае подачи жалобы исчисление срока для подачи иска должно начинаться с момента вручения решения по жалобе, принятого вышестоящим госорганом. После чего, вышестоящий госорган проверяет правомерность решения нижестоящего госоргана (об отказе в выдаче или невыдаче решения) по поступившему заявлению.

    Вместе с тем, полагаем, что можно было бы дополнить «Решение суда» статьями, как 1) обоснованность иска об исполнении обязательств, 2) обоснованность иска о нормоконтроле.

     Иск об исполнении обязательства является обоснованным, если истец имеет право требования совершения административного акта, о котором он подал заявление, либо совершения другого действия. При этом, суд может обязать исполнительный орган совершить определенное действие, если суд готов к вынесению решения. В противоположном случае суд обязывает ответчика принять новое решение с учетом мнения суда.

     Иск о нормоконтроле является обоснованным, если нормативно-правовой акт нарушает право. В случае обоснованности иска о нормоконтроле суд признает нормативно-правовой акт ничтожным. И это решение должно быть обязательным для всех.

      Если исполнительный орган действует по своему усмотрению в пределах своих полномочий, суд должен иметь право проверить, является ли административный акт или отказ о вынесении и не вынесении акта противозаконными. В связи с чем, считаем возможным введения перепроверки решений по усмотрению.

     Кроме того, необходимо обратить внимание на «Исполнение судебных актов», а в частности, на исполнение в отношении госорганов.

      В случаях, если исполнение должно быть обращено на госорган, то недопустимо его обращение на предметы, необходимые для выполнения публичных задач. Взамен может быть наложен арест на денежные средства в качестве залога.

     Если госорган не исполняет судебное решение о выполнении определенного обязательства, то суд первой инстанции должен иметь возможность по ходатайству сторон наложить на него принудительный штраф. Кроме того, суд может издавать угрозу наложения принудительного штрафа в виде письма. При этом, принудительный штраф может перечисляться в определенный резервный фонд государства.

      Обращаясь к вопросу «Участники административного процесса», считаем, что необходимо 1) Привлечение третьего лица, 2) прокурора, 3) омбудсмена к участию по административным делам.

    Суд может привлекать третьих лиц к участию в деле, если исход дела затрагивает их интересы. Суд обязан привлечь третьих лиц к участию в процессе, если решение суда затрагивает их права и интересы. Третьи лица должны обладать всеми правами и обязанностями участника процесса.

      Участником процесса может быть прокурор. Он играет большую роль и может подавать иски, если исполнительный орган не удовлетворил его заявление. Его роль должна сводиться к оказанию поддержки интересов граждан.

      Омбудсмен имеет право вступить в процесс, он обладает такими же правами как и истец, однако, он не может совершать процессуальные действия, если истец возражает.

     Как предлагают представители немецкой организации GIZ, на законодательном уровне можно было бы ввести «Показательный процесс по административным делам».

     Если правомерность какого-либо акта госоргана является предметом более десяти дел, то суд, выслушав участников процесса, может провести один или несколько показательных процессов и приостановить остальные процессы определением, которое обжалованию не подлежит.

    После вступления в законную силу решения по показательным процессам суд может разрешить проводить остальные процессы, без проведения устного разбирательства при условии, что приостановленные другие процессы не имеют правовых особенностей и обстоятельства дела выяснены.

     Такие дела могут затрагивать большое количество граждан, например, разрешение на строительство электростанции. На основе этого может возникнуть множество однородных административных дел, и, как следствие, возрастет нагрузка административных судов. В подобных случаях, при наличии десяти и более однородных дел, судья может рассмотреть одно дело как показательное, приостановив производство по всем другим делам.

      Если обратить внимание на «Примирительные процедуры», то можно дополнить статью Проекта - мировое соглашение.

Участники процесса могут заключить мировое соглашение, если они могут распоряжаться предметом спора, чтобы частично или полностью разрешить публично-правовой спор. Это протоколируется судом.

      Судебное мировое соглашение может заключаться путем письменного согласия участников процесса с предложением суда, которое оформляется в виде определения.

      Судебное мировое соглашение завершает спор и отличается от внесудебного соглашения. Госорган связан рамками права и законов, поэтому не может свободно идти на уступки. Например, если истец предъявляет требование о выдаче разрешения на строительство объекта, то у госоргана это право есть или его нет.

     Мировое соглашение может применяться в административном процессе, когда речь идет о денежных требованиях.

     По вопросам «Расходы» необходимо предусмотреть «Обязанность несения расходов», «Расходы третьего лица».

     Участники процесса несут расходы судебного производства в случае, если они проиграли процесс.

    Сторона по делу, которая отзывает иск или жалобу несет возникшие процессуальные расходы. Расходы, возникшие по вине одного из сторон по делу, должны быть возложены на этого участника.

      В случае, если публично-правовой спор завершился мировым соглашением, при этом участники процесса не заключили договоренности о расходах, то судебные расходы должны возлагаться на поровну на истца и ответчика. Внесудебные расходы участники несут сами.

      В случае частичной победы на процессе, необходимо предусмотреть возможность соразмерного пропорционального распределения процессуальных расходов.

      На привлеченное к участию в деле третье лицо могут быть возложены расходы, если оно подавало заявление, ходатайство  или жалобу.

      Внесудебные расходы привлеченного третьего лица могут возмещаться в случае, когда суд возлагает их на проигравшую сторону. 

     Считаем, изучение вопросов создания и эффективного функционирования административной юстиции ФРГ будут способствовать созданию и развитию в Республике Казахстан авторитетных административных судов, а механизмы административной юстиции получат высокий уровень доверия у граждан.

 

                                                                          Айым Шаяхметова Судья СМАС г.Алматы