Экономическая и социальная обусловленность инициатив Министерства юстиции Российской Федерации по реформированию уголовно-исполнительной системы России
Последнее пятилетие функционирования уголовно-исполнительной системы России (2010-2014 года) характеризуется непрерывным выдвижением инициатив по изменению порядка и условий отбывания наказания в виде лишения свободы. Инициатором данных инициатив, как правило, выступает Министерство юстиции Российской Федерации, поскольку согласно нормативным документам, в том числе нормам УИК РФ, Министерство юстиции является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний.
Одни инициативы Министерства юстиции по своей природе были оформлены в виде предложений, в том числе в концептуальные документы, в частности, в утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации 14 октября 2010 года Концепцию развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. Другие - в виде законотворческих изменений и дополнений в уголовно-исполнительное законодательство. Третьи - были доведены до сведения общественности и учреждений уголовно-исполнительной системы в виде принятых и подлежащих исполнению решений.
Перечислим отдельные из них, касающиеся механизма исполнения наказания в виде лишения свободы.
Первая, наиболее известная инициатива – это преобразование исправительных колоний в тюрьмы. Данная инициатива попала в качестве основополагающей идеи в указанную выше Концепцию развития уголовно-исполнительной системы. Ее реализация на практике породила массовые нарушения прав человека, поскольку не была обеспечена необходимыми материальными ресурсами. В теории уголовно-исполнительного права она (инициатива преобразования исправительных колоний в тюрьмы) в большей степени была подвергнута критическому анализу[1], хотя встречались работы, оправдывающие столь революционный шаг в уголовно-исполнительной политике России[2]. В сентябре 2013 года распоряжением Правительства Российской Федерации была создана рабочая группа по выработке предложений по корректировке Концепции, в первую очередь по изменению положения о переходе на тюремное содержание осужденных в течение 2013-2016 годов.
Вторая инициатива – открытие тюрем на мусорных свалках, которых достаточно много вокруг крупных городов. Данная инициатива была лишь обозначена министром юстиции в 2011 году на заседании Коллегии Министерства юстиции. Дальнейшего развития она не получила, поскольку страдала такими явными изъянами, что Федеральная служба исполнения наказания даже не приступала к ее детальной проработке.
Третья инициатива – это идея сепарации осужденных, по своей сути означающая разделение осужденных в зависимости от уголовно-правовых, криминологических и уголовно-исполнительных признаков. Данное разделение осужденных было предусмотрено нормами уголовного и уголовно-исполнительного законодательства на основе реализации межотраслевого принципа дифференциации осужденных. Идея сепарации была закреплена в отдельных ведомственных нормативных правовых актах, а также в правоприменительных актах Министерства юстиции и Федеральной службы исполнения наказаний. По своему содержанию сепарация осужденных не изменила предусмотренную законом дифференциацию осужденных в зависимости от закрепленных в законе оснований. По своей же сути введение в правовой оборот данного термина и выстроенной под него ведомственной системы раздельного содержания осужденных оказалось явно неудачным «изобретением велосипеда», призванного показать творческую активность федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний. Кроме того, на неудачную судьбу данной инициативы повлияла и этимология самого термина «сепарация», который чаще используется в молочной промышленности и означает получение сливок из молока.
Четвертая инициатива Министерства юстиции это разработка и внедрение в местах лишения свободы системы «социальных лифтов для осужденных». Сущность данной инициативы, оформленной ведомственными нормативными актами, заключается в изменении условий содержания осужденных в зависимости от их поведения во время отбывания наказания. Конечно, специалисты отметят то, что такое изменение условий отбывания наказания предусматривает действующий УИК РФ. В теории уголовно-исполнительного права оно обозначается термином «прогрессивная система исполнения наказания». При этом сама система изменения условий отбывания наказания в зависимости от поведения осужденных возникла еще в середине Х1Х века и получила название Английской и Ирландской прогрессивных систем. Наиболее последовательное применение данная система нашла в тюрьме острова Норфольк в отношении каторжных осужденных из Англии. Впоследствии прогрессивная система отбывания наказания изменялась, совершенствовалась, отдельные государства от нее отказывались и возвращались вновь[3]. Прогрессивная система отбывания лишения свободы нашла отражение в исправительно-трудовом законодательстве СССР (хотя данный термин не использовался в науке в тот период времени в виду его буржуазного происхождения), а затем и в уголовно-исполнительном законодательстве современной России.
Почему нельзя было сказать о совершенствовании прогрессивной системы исполнения наказания, об ее расширении и т.д. ответить очень сложно. Этот вопрос следует адресовать авторам системы социальных лифтов для осужденных. Не думаем, что дело здесь, как и в советское время, в буржуазном происхождении термина «прогрессивная система исполнения наказания». Инициаторам системы социальных лифтов хотелось, с одной стороны, продемонстрировать усилия по реформированию уголовно-исполнительной системы, а с другой стороны, остаться в истории развития уголовно-исполнительной теории. Последняя задача, как нам представляется, инициаторами социальных лифтов выполнена, в истории они конечно останутся.
Пятая инициатива – это ликвидация самодеятельных организаций осужденных. Самодеятельные организации были ликвидированы Федеральным законом №420-ФЗ от 11 декабря 2011 года. Более аргументированная оценка эффективности данной инициативы еще впереди, однако в настоящее время практики отмечают период расцвета неформальных криминальных группировок осужденных в местах лишения свободы. Последние в виде различных «смотрящих за зонами» фактически определяют внутренний распорядок в исправительных учреждениях, ранее в большинстве исправительных учреждений реальной властью пользовалась администрация, которая в обеспечении правопорядка опиралась на самодеятельные организации осужденных. Иначе говоря, власть от самодеятельных организаций осужденных, функционировавших под контролем администрации колоний, перешла к неформальным криминальным группировкам осужденных, которые действуют самостоятельно.
Шестая инициатива, нашедшая отражение в уголовном, уголовно- процессуальном и уголовно-исполнительном законодательстве – это введение принудительных работ как вида уголовного наказания, которые должны были существенно снизить численность осужденных в местах лишения свободы. Однако авторы идеи существенно просчитались в экономических затратах на введение в действие данного наказания, вследствие чего принудительные работы били отложены до 1 января 2013 года, затем до 1 января 2014 года, а впоследствии и до 1 января 2017 года. Каких-либо заслуживающих доверия аргументов введения в действие принудительных работ в установленный срок не имеется, наоборот международная и внешнеэкономическая обстановка не дает оснований для надежды выделения дополнительных ресурсов на развитие уголовно-исполнительной системы России.
В настоящее время появилась еще одна, седьмая, законотворческая инициатива. Как было сообщено 26 марта 2014 года на официальном сайте ведомства, Минюстом России в рамках реализации Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации».
Согласно действующей редакции УИК РФ осужденные к лишению свободы, отбывающие наказание в обычных и облегченных условиях в исправительных колониях общего, строгого и особого режима, а также в воспитательных колониях, проживают в общежитиях. Численность осужденных, проживающих в отдельных помещениях общежитий, варьируется в пределах 30 – 100 человек в зависимости от вида режима, численности осужденных и особенностей архитектурного построения общежитий.
Законопроектом предлагается установить, что осужденные, отбывающие наказание в обычных и облегченных условиях в исправительных колониях, проживают в общежитиях или в отдельных комнатах в общежитиях, запираемых в ночное время, в количестве не более десяти человек. Осужденные, отбывающие наказание в строгих условиях будут проживать в общежитиях или в отдельных комнатах в общежитиях, запираемых в ночное время, в составе не более четырех человек. Несовершеннолетние осужденные в воспитательных колониях будут проживать в общежитиях или в отдельных комнатах, запираемых в ночное время, в количестве не более четырех человек.
Как констатируется в завершении, законопроект направлен на гуманизацию условий содержания лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, на повышение гарантий соблюдения их прав и законных интересов.
Действительно в действующем уголовно-исполнительном законодательстве указано, что осужденные в исправительных колониях общего, строгого и особого режимов, а также несовершеннолетние осужденные в воспитательных колониях проживают в общежитиях. Причем законом не уточняется по сколько человек должно проживать в комнатах общежитий. Есть исправительные колонии, где имеются комнаты на 8-10 человек, есть по 4 человека в комнате, есть по 20 и по 50 осужденных в одной комнате казарменного типа. Все зависит от финансовых, архитектурных и иных возможностей той или иной колонии. Закон не запрещает улучшать условия проживания осужденных в общежитиях, например селить их по два или три человека в комнате, значит суть вносимого законопроекта заключается в регулировании числа осужденных в комнатах, а в чем то ином.
Представляется, что суть законопроекта заключается в том, что при проживании в комнатах общежитий по 10 или по 4 человека, общежития и эти комнаты будут запираться в ночное время, причем это правило будет действовать к осужденным, находящимся на всех (обычных, облегченных и строгих) условиях отбывания наказания. Согласно действующего законодательства лишь осужденные, находящиеся в строгих условиях отбывания наказания, содержатся в запираемых помещениях. Таким образом, речь идет не только о гуманизации условий отбывания наказания, видимо не столько о ней, сколько опять же не изменяя название исправительного учреждения ввести камерное содержание осужденных.
Рассмотрим более подробно данную инициативу. Несомненно, ее реализация потребует дополнительных материальных затрат. Необходимо будет разгородить помещения на отдельные комнаты, установить надежные двери и запоры на них, на окна установить решетки (поскольку большинство общежитий в исправительных колониях двухэтажные, какой смысл запирать осужденных на ночь, если можно будет проникать через окна). В каждой комнате необходимо будет установить туалет, стационарный и изолированный, иначе принципом гуманизма тяжело будет объяснить необходимость всю ночь терпеть позывы мочевого пузыря. Для осужденных, больных энурезом, отсутствие туалетов в комнатах может рассматриваться как жестокое, унижающее достоинство обращение и даже как применение пыток. Это может стать предметом проверки Европейского комитета против пыток (ЕКПП).
Затраты оборудования комнат с туалетами в общежитиях, запираемых на ночь, выходят в существенную сумму, а ведь еще не введены наказания в виде ареста и принудительных работ, так как нет средств для постройки арестных домов и исправительных центров.
Чем дальше анализировать данную инициативу Министерства юстиции, тем больше возникает сомнений в необходимости ее реализации. В настоящее время в общежитиях осужденных в ночное время персонал не остается. В результате существенного сокращения персонала, имевшего место в 2012-2013 годах, ночью работает лишь дежурная смена в колонии, где то 4-8 сотрудников на колонию в 1000 - 1200 осужденных. А также выставляется охрана по периметру колонии.
По замыслу авторов данной инициативы: на ночь закрыли всех осужденных в комнатах и в общежитиях, а утром благополучно открыли. А если ночью случится пожар, так как общежития старой постройки, электропроводка отработала свой ресурс. Кто будет выпускать осужденных из комнат и из общежитий? Дежурная смена, которая находится в полукилометре от этого общежития? Периодически практика дает примеры, когда при пожаре в штрафных изоляторах и помещениях камерного типа исправительных учреждений погибают осужденные, поскольку дежурный персонал, который находится (должен находиться) в этих помещениях постоянно и круглосуточно, не может открыть все камеры и вывести осужденных из горящих или задымленных помещений. Подобные случаи были в Вологодской области и в других регионах страны. После таких чрезвычайных обстоятельств виновный персонал, как правило, изменяет свой статус и занимает места осужденных, правда в отдельных исправительных колониях, предназначенных для отбывания лишения свободы бывшими работниками правоохранительных, судебных и других государственных органов.
Поэтому при осужденных, запертых на ночь в комнатах общежития или в самом общежитии, должен быть дежурный, который может действовать при чрезвычайных ситуациях, который может наблюдать за соблюдением правопорядка в ночное время. Давайте посчитаем во сколько обойдется присутствие персонала в каждом общежитии.
Например, в колонии функционирует десять общежитий, соответственно на одну 8 часовую ночную смену потребуется 10 сотрудников, с учетом сменности работы, работы в выходные и праздничные дни, болезней, отпусков, учебы и т.д. потребуется на одну колонию подразделение контролеров в 15- 20 единиц. Умножить эту цифру на число исправительных учреждений (около 800) получится 15 – 16 тысяч единиц персонала.
Конечно, все эти факторы инициаторы законопроекта рассматривали и, наверняка, сделали упор на передовые технические средства: памперсы для осужденных в ночное время, видеонаблюдение и систему громкой связи и оповещения в общежитиях и комнатах, системы пожарной сигнализации и автоматического пожаротушения, и главное системы дистанционного открывания замков дверей в общежитиях. Однако, во-первых, все эти системы стоят достаточно больших денег, которых у уголовно-исполнительной системы нет. Еще большие средства нужны для поддержания этих технических систем в надлежащем состоянии. Во-вторых, почти все это было в штрафных изоляторах и помещениях камерного типа, но, как правило, не работало, поэтому осужденные погибали в огненных ловушках.
У искушенного читателя возникнет справедливый вопрос, а зачем все это, зачем осужденных на ночь запирать в комнатах? Днем то они будут общаться между собою. Этот вопрос следует адресовать инициаторам законопроекта, у которых, видимо, есть научно обоснованные данные о том, что большинство злостных нарушений режима совершаются осужденными в ночное время (между тем результаты научных исследований говорят об обратном), о том, что именно в ночное время «пышным цветом расцветают» тюремные традиции и тюремная идеология, о том, что именно ночью тюремные авторитеты проводят в жизнь свои неформальные правила поведения. Между тем, после ликвидации в конце 2011 года самодеятельных организаций осужденных тюремные авторитеты (смотрящие) ночью спокойно спят, а командуют в исправительном учреждении именно днем, никого не стесняясь. В настоящее время ни одно значимое решение администрацией колонии не принимается без согласования с тюремными авторитетами.
Может сложиться впечатление, что авторы настоящей статьи выступают против размещения осужденных в запираемых на ночь комнатах и общежитиях. Однако это не так. Авторы статьи надеются на научно и экономически обоснованные решения в сфере уголовно-исполнительной политики, на детальный анализ инициатив с участием практиков и ученых.
[1] См.: Селиверстов В.И. Концепция развития уголовно-исполнительной системы должна быть изменена//Уголовно-исполнительная политика, законодательство и право: современное состояние и перспективы развития. Сборник материалов круглого стола, посвященного памяти доктора юридических наук, профессора, Заслуженного юриста РФ О.В. Филимонова (г. Москва, юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова, 31 мая 2013 года) / Под науч. ред. В.И. Селиверстова и В.А. Уткина. - М., изд-во Юриспруденция, 2014. С. 159-167
[2] Греков М.Л. Реорганизация исправительных колоний в тюрьмы: теоретические предпосылки и практические возможности. Российский ежегодник уголовного права, №6, 2016/ Под ред. д-ра юрид. наук, профессора А.И. Бойцова, - СПб, 2013. С. 423-441
[3] Более подробно см.: Познышев С.В. Основы пенитенциарной науки. М., Мосполиграф,13-я тип. «Мысль печатника», 1923. С. 139-142.; Ткачевский Ю.М. Российская прогрессивная система исполнения уголовных наказаний. В кн.: Избранные труды, СПб, изд-во «Юридический центр-Пресс», 2010. С. 165-172
В.И. Селиверстов, доктор юридических наук,
профессор, заслуженный деятель науки
Российской Федерации, профессор кафедры
уголовного права и криминологии юридического
факультета МГУ им. М.В. Ломоносова
А.Б. Скаков, доктор юридических наук,
профессор, профессор кафедры уголовного
права юридического факультета Евразийского
национального университета им. Л.М. Гумилева
